Cidadania fiscal na transição do ICMS para o IBS: conflito positivo, sobreposição de benefícios e tributação no destino

Introdução

A substituição gradual do ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços — IBS — não produzirá apenas uma mudança de alíquotas, bases de cálculo e competências arrecadatórias. Ela poderá alterar profundamente a relação entre o consumidor, o documento fiscal e o território ao qual se atribui a receita tributária.

No sistema atual, programas como a Nota Fiscal Paulista e o Nota Paraná vinculam a concessão do crédito, em regra, ao estabelecimento que realizou a venda. A localização do fornecedor funciona como elemento de conexão entre a operação, o imposto recolhido e o programa estadual de cidadania fiscal.

O IBS modifica esse raciocínio. Embora o vendedor possa estar estabelecido no Paraná, a parcela estadual e a parcela municipal do novo imposto serão determinadas pelo destino da operação. Se a mercadoria for entregue a um consumidor em São Paulo, o IBS será cobrado pelo somatório das alíquotas do Estado de São Paulo e do município paulista de destino. A Constituição também determina que a receita das operações que não gerarem creditamento seja distribuída ao ente federativo de destino.

Durante o período de transição, porém, os dois sistemas conviverão. O ICMS continuará existindo ao mesmo tempo que o IBS começa a ser cobrado. Surge, então, uma hipótese singular: a mesma compra poderá ser considerada por um programa estadual vinculado ao ICMS do estabelecimento de origem e, simultaneamente, por outro programa vinculado ao IBS atribuído ao destino.

Essa possibilidade pode ser descrita, em sentido amplo, como um conflito positivo entre programas de cidadania fiscal. Em sentido jurídico mais estrito, entretanto, não haverá necessariamente um conflito positivo de competência tributária. Haverá uma sobreposição de títulos de benefício, fundada na convivência temporária entre dois impostos e dois critérios territoriais distintos.

1. O sistema atual: a cidadania fiscal ligada ao estabelecimento vendedor

A Nota Fiscal Paulista concede créditos aos adquirentes de mercadorias, bens e determinados serviços quando a compra é realizada de estabelecimento fornecedor localizado no Estado de São Paulo. A legislação prevê que até 30% do ICMS efetivamente recolhido por cada estabelecimento pode ser distribuído entre os respectivos adquirentes, conforme os critérios regulamentares.

A estrutura do Nota Paraná é semelhante. O valor do crédito depende do imposto efetivamente recolhido pelo fornecedor, do número de consumidores que informaram o CPF ou CNPJ e da proporção representada por cada aquisição. A administração paranaense esclarece expressamente que compras realizadas em estabelecimentos situados fora do Paraná não geram o crédito ordinário do programa.

O elemento territorial predominante, portanto, não é apenas o domicílio do consumidor nem o local em que o bem será utilizado. O elemento de conexão é, fundamentalmente, a localização do estabelecimento participante e o ICMS por ele recolhido.

Pode-se representar o sistema atual da seguinte forma:

estabelecimento situado no Estado → recolhimento estadual do ICMS → formação de uma massa de créditos → distribuição aos consumidores identificados.

Uma empresa paranaense que vende para um consumidor situado em São Paulo pode recolher parcelas de ICMS relacionadas à operação e ao conjunto de suas atividades. Contudo, a nota emitida pelo estabelecimento paranaense não ingressa, pelas regras atuais, na Nota Fiscal Paulista, pois esta exige fornecedor localizado no território paulista. Da mesma forma, uma nota emitida por estabelecimento paulista não se converte em crédito ordinário do Nota Paraná.

Os programas atuais, portanto, estruturam uma territorialidade de origem ou de estabelecimento, ainda que a disciplina constitucional do ICMS interestadual já atribua parte da arrecadação ao destino.

2. A substituição tributária não impede necessariamente o crédito, mas pode esvaziá-lo

A substituição tributária demonstra que o crédito dos programas atuais não corresponde necessariamente ao imposto individualmente destacado ou economicamente contido em cada produto.

No Nota Paraná, uma compra composta por mercadorias isentas, imunes ou sujeitas à substituição tributária pode participar do rateio, desde que o estabelecimento tenha realizado algum recolhimento de ICMS computável pelo programa. Se o varejista comercializar apenas mercadorias sujeitas à substituição tributária e, por isso, não tiver imposto próprio a recolher no período, o crédito pode ser igual a zero.

Isso ocorre porque o sistema não devolve necessariamente uma fração individualizada do imposto incidente sobre aquele produto específico. Ele distribui entre os consumidores uma parcela do ICMS efetivamente recolhido pelo estabelecimento durante determinado período.

Assim, duas afirmações devem ser distinguidas:

1. a mercadoria submetida à substituição tributária pode ser considerada no conjunto de compras do consumidor;
2. isso não assegura, por si só, a existência de crédito, porque a formação da massa distribuível depende do recolhimento realizado pelo estabelecimento.

A substituição tributária pode, portanto, reduzir ou eliminar a massa de créditos sem necessariamente excluir o documento fiscal da participação no programa.

Essa distinção será relevante durante a transição. A parcela paranaense eventualmente recebida pelo consumidor continuará submetida à lógica do ICMS e do recolhimento do estabelecimento. Já uma eventual parcela paulista fundada no IBS poderá seguir lógica diferente, mais diretamente relacionada à tributação da aquisição no destino.

3. O IBS e a mudança do elemento de conexão

A Constituição determina que o IBS tenha legislação única e uniforme no território nacional, embora cada Estado e cada Município possa fixar sua própria alíquota. A alíquota incidente sobre determinada operação será formada pela soma das alíquotas do Estado e do Município de destino.

O novo sistema abandona, em grande medida, a ideia de que a localização do fornecedor define o ente beneficiado pela tributação do consumo.

Se uma empresa estabelecida no Paraná vender uma mercadoria para entrega a um consumidor na cidade de São Paulo, o aspecto territorial relevante para o IBS será o destino definido pela legislação complementar. Em operações com bens materiais, esse destino poderá estar relacionado, conforme as características da operação, ao local de entrega, de disponibilização, de localização do bem ou ao domicílio do adquirente.

Na hipótese simples de uma mercadoria comprada de fornecedor paranaense e entregue ao consumidor na cidade de São Paulo, o IBS tenderá a ser formado por:

• parcela correspondente à alíquota do Estado de São Paulo;
• parcela correspondente à alíquota do Município de São Paulo.

O Paraná não receberá, em razão da simples localização do vendedor, uma parcela estadual do IBS correspondente ao consumo ocorrido em São Paulo. A atividade empresarial permanecerá fisicamente no Paraná, mas a receita tributária do consumo será direcionada ao destino.

O IBS, portanto, transforma a territorialidade da cidadania fiscal. O centro de gravidade deixa de ser o estabelecimento emissor e passa a ser a comunidade política em cujo território se localiza o consumo.

4. A autorização legal para programas de cidadania fiscal vinculados ao IBS

A Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026, estabeleceu fundamento específico para a criação de programas de cidadania fiscal ligados ao IBS.

A norma autoriza que Estados, Distrito Federal e Municípios prevejam, por lei específica, a destinação de percentual de sua arrecadação corrente do IBS a programas de incentivo à exigência de documentos fiscais. Esses programas terão como objetivo destinar às pessoas físicas parcela do IBS incidente sobre aquisições que não gerem direito a crédito, observados os critérios a serem estabelecidos pelo Comitê Gestor do IBS.

Trata-se de uma mudança importante em relação a certos modelos atuais.

O texto não se limita a mencionar o imposto recolhido pelo estabelecimento fornecedor. Ele se refere à parcela do IBS incidente sobre as aquisições da pessoa física. A operação de consumo passa a ser considerada a partir da posição do adquirente e da receita atribuída ao respectivo ente federativo.

Isso não significa que qualquer compra dará automaticamente direito a uma devolução. A existência do programa dependerá de lei específica do Estado ou do Município, além dos critérios uniformes do Comitê Gestor. Também será necessário definir percentuais, limites, documentos elegíveis, procedimentos de identificação e formas de utilização.

A legislação, contudo, já oferece a arquitetura jurídica para que a Nota Fiscal Paulista, o Nota Paraná e programas municipais sejam reconstruídos sobre a arrecadação do IBS.

5. A sobreposição transitória: uma nota, dois sistemas

A hipótese mais interessante surge entre 2027 e 2032, quando o IBS e o ICMS coexistirão.

Em 2027 e 2028, o IBS será cobrado com alíquota estadual de 0,05% e municipal de 0,05%. O ICMS continuará vigente sem a redução escalonada que começará apenas em 2029. De 2029 a 2032, as alíquotas do ICMS serão reduzidas para, respectivamente, nove décimos, oito décimos, sete décimos e seis décimos das alíquotas anteriores. O ICMS será extinto a partir de 2033.

Considere-se o seguinte caso:

• o consumidor reside em São Paulo;
• a mercadoria é adquirida de estabelecimento localizado no Paraná;
• o documento fiscal contém o CPF do consumidor;
• o bem é entregue em São Paulo;
• o estabelecimento paranaense participa do Nota Paraná e possui ICMS próprio recolhido no período;
• São Paulo cria um programa de cidadania fiscal baseado na parcela estadual do IBS destinada ao seu território.

Nesse cenário, o mesmo documento fiscal poderia, em tese, produzir dois efeitos:

a) Crédito do Nota Paraná

O documento seria considerado porque foi emitido por estabelecimento paranaense participante. O crédito seria calculado com base na massa de ICMS efetivamente recolhida pelo estabelecimento e distribuída entre os consumidores identificados.

Mesmo que determinados produtos estivessem submetidos à substituição tributária, a compra poderia participar do rateio caso o estabelecimento tivesse outros recolhimentos de ICMS computáveis. O valor poderia ser positivo, reduzido ou zero, conforme a situação fiscal do fornecedor.

b) Crédito de um programa paulista vinculado ao IBS

O mesmo documento poderia ser considerado por São Paulo porque a operação teve como destino o território paulista e porque a parcela estadual do IBS incidente sobre a aquisição seria atribuída a São Paulo.

Esse segundo crédito não dependeria do fato de o estabelecimento estar localizado em São Paulo. Seu fundamento seria a receita de IBS pertencente ao Estado de destino e a legislação paulista que instituísse o programa.

A nota fiscal exerceria, assim, duas funções simultâneas:

comprovaria uma aquisição realizada perante estabelecimento paranaense para fins do programa de ICMS do Paraná e comprovaria uma operação de consumo destinada a São Paulo para fins do programa paulista de IBS.

Haveria uma única realidade econômica, um único documento fiscal e um único consumidor, mas dois vínculos jurídicos distintos.

6. Seria realmente um conflito positivo?

A expressão “conflito positivo” pode ser usada, mas exige qualificação.

No direito tributário, um conflito positivo de competência ocorre, em sentido próprio, quando dois entes federativos pretendem tributar o mesmo fato com base em competências incompatíveis ou sobrepostas. Há duas pretensões arrecadatórias que disputam o mesmo espaço constitucional.

Na hipótese examinada, o Paraná e São Paulo não estariam necessariamente exigindo o mesmo imposto sobre a mesma parcela de riqueza.

O Paraná estaria mantendo um programa financiado pelo ICMS recolhido pelo estabelecimento paranaense. São Paulo estaria criando outro programa financiado por sua arrecadação do IBS incidente no destino.

Não haveria, portanto, dupla cobrança do mesmo IBS, nem apropriação, pelo Paraná, da parcela do IBS pertencente a São Paulo. Haveria duas devoluções ou recompensas financiadas por receitas juridicamente distintas.

A expressão tecnicamente mais adequada seria:

cumulação ou sobreposição transitória de benefícios de cidadania fiscal decorrente da convivência entre o critério territorial do estabelecimento, próprio dos programas de ICMS, e o critério territorial do destino, próprio do IBS.

Ainda assim, há um conflito positivo em sentido funcional. Dois ordenamentos estaduais reconheceriam simultaneamente a mesma compra como relevante para seus respectivos programas. O Paraná a reconheceria porque o fornecedor está em seu território; São Paulo, porque o consumo ocorreu em seu território.

Não se trata de conflito entre competências para tributar, mas de conflito — ou concorrência — entre pontos de conexão para beneficiar.

7. Um verdadeiro direito interterritorial dos programas de cidadania fiscal

A coexistência dos programas poderá exigir algo semelhante a um direito interterritorial interno.

O Brasil não terá apenas de definir qual Estado e qual Município recebem o IBS. Será necessário estabelecer como uma mesma operação poderá ser utilizada em programas estaduais e municipais diferentes, sobretudo durante a transição.

Algumas questões precisarão ser resolvidas:

• a participação em um programa baseado no ICMS impedirá a participação em outro baseado no IBS?
• haverá compartilhamento nacional de documentos fiscais identificados por CPF?
• cada ente poderá calcular separadamente sua recompensa?
• o Comitê Gestor poderá estabelecer regras de exclusividade?
• uma mesma parcela econômica poderá ser considerada por programas estadual e municipal?
• haverá limites nacionais para impedir devoluções superiores ao IBS incidente?
• os programas antigos de ICMS serão adaptados ou coexistirão integralmente com os novos programas de IBS?

A Lei Complementar nº 227/2026 prevê que os programas vinculados ao IBS observarão critérios estabelecidos pelo Comitê Gestor. Esse comando abre espaço para regras nacionais de interoperabilidade, controle, transparência e prevenção de duplicidades indevidas.

O que deve ser evitado não é necessariamente a existência de dois benefícios. O problema seria a utilização da mesma parcela de arrecadação por mais de um ente ou a devolução de valor incompatível com as receitas que efetivamente pertencem a cada programa.

A cumulação é juridicamente defensável quando cada benefício possui:

1. fonte financeira própria;
2. competência legislativa própria;
3. critério territorial próprio;
4. método de cálculo independente;
5. ausência de apropriação da receita pertencente ao outro ente.

8. A possível cumulação estadual e municipal no próprio destino

A estrutura definitiva do IBS admite outra forma de cumulação, ainda mais coerente do que a sobreposição Paraná–São Paulo.

Como o IBS incidente em uma operação é formado pela soma das alíquotas estadual e municipal do destino, tanto o Estado quanto o Município poderão criar programas próprios de cidadania fiscal, desde que aprovem as respectivas leis específicas. A LC nº 227/2026 menciona expressamente Estados, Distrito Federal e Municípios.

Uma compra entregue na cidade de São Paulo poderia, em tese, gerar:

• um benefício do Estado de São Paulo, financiado por percentual da parcela estadual do IBS;
• um benefício do Município de São Paulo, financiado por percentual da parcela municipal do IBS.

Nesse caso, a mesma compra produziria duas recompensas no mesmo destino, mas cada uma seria financiada por uma esfera federativa diferente.

Esse modelo permitiria uma verdadeira cidadania fiscal em dois níveis:

o consumidor contribuiria simultaneamente para a comunidade estadual e para a comunidade municipal na qual o consumo ocorreu, podendo ser reconhecido por ambas.

A cumulação não representaria uma anomalia. Ela refletiria a própria composição dual do IBS, que, embora administrado de forma integrada, pertence conjuntamente aos Estados e aos Municípios.

9. O cenário depois de 2033

A partir de 2033, o ICMS será extinto. Com isso, desaparecerá o fundamento tributário ordinário para que o Paraná conceda, com base no ICMS do fornecedor, créditos relativos a uma venda destinada a São Paulo.

No sistema definitivo, uma compra realizada de empresa paranaense, mas entregue ao consumidor em São Paulo, será relevante para o IBS paulista, não para um IBS paranaense decorrente da origem do vendedor.

O Paraná poderá manter sorteios, incentivos econômicos ou programas orçamentários relacionados às empresas estabelecidas em seu território. Entretanto, caso o benefício seja apresentado como devolução de parcela do IBS incidente sobre aquela aquisição, haverá um limite evidente: a receita dessa operação terá sido alocada ao Estado e ao Município de destino.

Por isso, a cumulação Paraná–São Paulo tende a ser um fenômeno essencialmente transitório:

• o Paraná poderá reconhecer o documento em razão do ICMS enquanto esse imposto existir;
• São Paulo poderá reconhecer o mesmo documento em razão do IBS destinado ao seu território;
• com a extinção do ICMS, restará predominantemente o vínculo do destino.

O desaparecimento da cumulação não decorrerá necessariamente de uma proibição formal. Decorrerá da extinção de uma das fontes financeiras que a tornavam possível.

10. Da cidadania fiscal do estabelecimento à cidadania fiscal do consumo

A transição para o IBS modifica o sentido político dos programas de devolução.

No modelo ligado ao ICMS, pedir o CPF na nota significa participar da fiscalização e da arrecadação do estabelecimento vendedor. O consumidor auxilia o Estado onde está localizada a empresa a controlar a emissão de documentos fiscais e recebe uma parcela da arrecadação produzida por esse estabelecimento.

No modelo do IBS, pedir o CPF na nota poderá significar algo mais amplo. O consumidor identificará o local em que o consumo ocorreu e permitirá que a arrecadação seja atribuída à comunidade territorial que suporta a demanda por serviços públicos, infraestrutura, fiscalização e organização urbana.

O documento fiscal passará a cumprir três funções:

1. comprovar a operação econômica;
2. determinar o destino territorial do imposto;
3. habilitar o consumidor a participar de programas vinculados à receita do destino.

A cidadania fiscal deixará de estar centrada exclusivamente na relação entre o consumidor e a empresa. Ela passará a expressar a relação entre o consumidor e o território em que ele vive, recebe o bem e realiza sua vida econômica.

Conclusão

Durante a transição do ICMS para o IBS, é juridicamente possível imaginar que uma compra realizada de estabelecimento paranaense e destinada a consumidor situado em São Paulo gere simultaneamente um crédito do Nota Paraná e um crédito de um futuro programa paulista baseado no IBS.

O crédito paranaense teria como fundamento o ICMS ainda recolhido pelo estabelecimento de origem. O crédito paulista teria como fundamento a parcela estadual do IBS incidente no destino.

Não haveria, necessariamente, conflito positivo de competência tributária, pois Paraná e São Paulo não estariam disputando a mesma parcela do mesmo imposto. Haveria uma sobreposição transitória de programas de cidadania fiscal, produzida pela convivência entre dois tributos, dois critérios territoriais e duas técnicas de devolução.

A substituição tributária do ICMS não impediria automaticamente o crédito paranaense, mas poderia reduzi-lo ou levá-lo a zero caso o estabelecimento não tivesse imposto próprio computável para distribuição. Já o programa baseado no IBS não deve ser presumido como simples reprodução desse rateio: a legislação complementar aponta para uma devolução relacionada à parcela do IBS incidente sobre as aquisições da pessoa física.

Depois de 2033, com a extinção do ICMS, a sobreposição entre origem e destino tenderá a desaparecer. A cidadania fiscal será reorganizada em torno do Estado e do Município aos quais for atribuída a receita do consumo.

A transição, contudo, criará por alguns anos uma situação inédita: uma única nota poderá pertencer a dois mundos tributários. No primeiro, será uma nota emitida por uma empresa paranaense e integrada ao rateio do ICMS do estabelecimento. No segundo, será uma nota referente a um consumo ocorrido em São Paulo e integrada à arrecadação paulista do IBS.

Essa duplicidade não representa necessariamente uma falha do sistema. Ela poderá constituir a expressão jurídica da própria transição: a passagem de uma cidadania fiscal organizada pelo território da empresa para uma cidadania fiscal organizada pelo território do consumo.

11. Nota de atualização normativa

A hipótese desenvolvida neste artigo deve ser compreendida como uma possibilidade jurídica condicionada, e não como um direito já assegurado ao consumidor.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 estabeleceu a convivência temporária entre o IBS e os impostos que serão substituídos. Em 2026, o IBS foi introduzido com alíquota de teste de 0,1%. Em 2027 e 2028, será cobrado mediante uma alíquota estadual de 0,05% e uma alíquota municipal de 0,05%. A redução progressiva do ICMS e do ISS ocorrerá entre 2029 e 2032, ficando ambos extintos a partir de 2033.

A Lei Complementar nº 227/2026 acrescentou à estrutura do IBS uma autorização expressa para programas de cidadania fiscal. Seu artigo 48, § 2º, permite que o orçamento do Comitê Gestor do IBS destine até 0,05% da arrecadação corrente do imposto a programas de estímulo à exigência de documentos fiscais. Os §§ 4º e 5º permitem, adicionalmente, que Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante lei específica, destinem percentual de sua arrecadação do IBS a programas que transfiram às pessoas físicas parcela do imposto incidente sobre aquisições que não gerem direito a crédito.

A lei complementar, entretanto, não cria automaticamente um crédito estadual para cada consumidor. Ela oferece fundamento jurídico e financeiro para que cada ente institua seu programa, observados os critérios estabelecidos pelo Comitê Gestor.

Por isso, a eventual cumulação entre o Nota Paraná e um futuro programa paulista dependerá de quatro condições:

1. manutenção do programa paranaense baseado no ICMS durante a transição;
2. existência de ICMS efetivamente computável e distribuível pelo estabelecimento paranaense;
3. aprovação, pelo Estado de São Paulo, de lei específica que vincule seu programa à arrecadação do IBS;
4. inexistência de regra nacional ou estadual que imponha exclusividade ou vede a cumulação.

Até 31 de julho de 2026, a estrutura legal da Nota Fiscal Paulista consultada continua baseada na Lei estadual nº 12.685/2007, que exige aquisição de estabelecimento fornecedor localizado no Estado de São Paulo. Não foi localizada, na legislação paulista consultada, uma lei específica que já tenha convertido o programa em mecanismo de devolução do IBS. Existem, porém, iniciativas legislativas e institucionais voltadas à preparação do programa para a reforma tributária.

Consequentemente, a hipótese de uma mesma nota gerar benefício paranaense de ICMS e benefício paulista de IBS é juridicamente plausível, mas ainda depende de legislação superveniente e de regulamentação operacional.

12. Legislação essencial

12.1 Constituição Federal e Emenda Constitucional nº 132/2023

A principal base constitucional do estudo encontra-se nos artigos 156-A e 156-B da Constituição Federal e nos artigos 124 a 133 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzidos pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

Esses dispositivos estabelecem:

• a competência compartilhada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios sobre o IBS;
• a legislação nacional uniforme do imposto;
• a autonomia dos entes para fixar suas alíquotas;
• a tributação segundo o destino;
• a administração integrada pelo Comitê Gestor;
• a transição entre ICMS, ISS e IBS;
• a extinção do ICMS e do ISS em 2033.

Para a tese deste artigo, são especialmente importantes os artigos 127, 128 e 129 do ADCT. Eles demonstram que, durante alguns anos, estarão simultaneamente vigentes o ICMS, regido por sua antiga territorialidade, e o IBS, estruturado pelo destino.

12.2 Lei Complementar nº 214/2025

A Lei Complementar nº 214/2025 instituiu e regulamentou os elementos materiais do IBS, da CBS e do Imposto Seletivo.

A norma deve ser consultada para examinar:

• hipóteses de incidência;
• definição do local da operação;
• não cumulatividade;
• apropriação e utilização de créditos;
• regimes específicos e diferenciados;
• tratamento das operações destinadas ao consumidor final;
• formas de pagamento e extinção do débito tributário.

Ela permite compreender por que o IBS não é simplesmente uma versão nacional do ICMS. O novo tributo procura identificar o local do consumo e atribuir a receita aos entes de destino, afastando progressivamente o modelo no qual a localização do fornecedor exerce papel predominante.

12.3 Lei Complementar nº 227/2026

A Lei Complementar nº 227/2026 instituiu o Comitê Gestor do IBS e disciplinou a administração do imposto, o processo administrativo e a distribuição da arrecadação entre os entes federativos.

Para os programas de cidadania fiscal, o dispositivo central é o artigo 48, especialmente seus §§ 2º, 4º e 5º.

O § 2º prevê um programa financiado no próprio orçamento do Comitê Gestor. O § 4º permite que cada ente destine recursos adicionais de sua arrecadação do IBS. O § 5º determina que os programas estaduais e municipais tenham como objetivo destinar às pessoas físicas parcela do IBS incidente sobre aquisições sem direito a crédito.

Esse dispositivo fornece o fundamento jurídico mais direto para a transformação de programas como o Nota Paraná e a Nota Fiscal Paulista em programas de cidadania fiscal adaptados ao IBS.

Ele também fortalece a conclusão de que a recompensa futura poderá relacionar-se à parcela do imposto incidente sobre a aquisição da pessoa física, e não apenas à conta mensal de imposto do estabelecimento vendedor.

12.4 Lei Complementar nº 87/1996 — Lei Kandir

A Lei Complementar nº 87/1996 continua sendo fundamental durante a transição, pois disciplina o ICMS, sua base de cálculo, sua não cumulatividade, suas hipóteses de incidência e diversos aspectos da substituição tributária.

Sua leitura permite distinguir:

• o ICMS próprio do estabelecimento;
• o imposto retido por substituição tributária;
• os créditos fiscais do contribuinte;
• o diferencial de alíquotas;
• a parcela do imposto relacionada à origem;
• a parcela atribuída ao destino.

Essa distinção é indispensável porque o crédito concedido por programas de cidadania fiscal não se confunde com o crédito escritural do contribuinte do ICMS nem com o valor do imposto economicamente suportado pelo consumidor.

12.5 Lei paulista nº 12.685/2007

A Lei nº 12.685/2007 instituiu o Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal do Estado de São Paulo.

Seu artigo 2º determina que a aquisição seja realizada de estabelecimento fornecedor localizado em São Paulo. O programa atual, portanto, não se organiza apenas pelo domicílio do consumidor ou pelo destino físico da mercadoria, mas pela localização do estabelecimento participante.

A lei deve ser lida em conjunto com:

• o Decreto paulista nº 54.179/2009;
• a Resolução SF nº 80/2018;
• as demais resoluções que disciplinam cálculo, sorteios, utilização e doação de documentos fiscais.

Essa legislação representa o modelo de cidadania fiscal centrado no estabelecimento fornecedor, que terá de ser alterado caso São Paulo pretenda distribuir sua parcela do IBS sobre operações realizadas por fornecedores de outros Estados.

12.6 Lei paranaense nº 18.451/2015

A Lei estadual nº 18.451/2015 instituiu o Nota Paraná. Sua regulamentação principal encontra-se no Decreto nº 2.069/2015 e nas resoluções da Secretaria da Fazenda do Paraná.

O Decreto nº 2.069/2015 também vincula o benefício à aquisição realizada de estabelecimento fornecedor localizado no Paraná. A Resolução nº 627/2015 disciplina o cálculo e confirma a centralidade do imposto recolhido pelo estabelecimento paranaense.

A comparação entre as legislações paulista e paranaense evidencia que os programas atuais utilizam um critério territorial semelhante: a localização do fornecedor.

Esse critério explica por que, no presente sistema, uma compra realizada de estabelecimento paranaense pode ser reconhecida pelo Nota Paraná mesmo quando o consumidor reside em São Paulo. O eventual programa paulista baseado no IBS utilizaria outro elemento de conexão: o destino da aquisição.

12.7 Regulamentação do Comitê Gestor

A legislação complementar atribui ao Comitê Gestor o poder de editar regulamento único e uniformizar a interpretação e aplicação da legislação do IBS.

A regulamentação futura dos programas de cidadania fiscal será especialmente relevante para definir:

• identificação do consumidor;
• compartilhamento nacional dos documentos fiscais;
• método de cálculo;
• limites de devolução;
• possibilidade de cumulação entre programas;
• tratamento das devoluções, cancelamentos e operações fraudulentas;
• divisão entre programas estaduais e municipais;
• relação entre devolução do IBS e cashback destinado às famílias de baixa renda.

Até que essas regras estejam plenamente consolidadas, não é possível afirmar que a cumulação será obrigatoriamente permitida ou proibida.

13. Bibliografia comentada

BIRD, Richard M.; GENDRON, Pierre-Pascal. The VAT in Developing and Transitional Countries. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.

A obra oferece uma visão internacional da tributação sobre o valor agregado, examinando desenho institucional, administração, neutralidade, informalidade e economia política do IVA.

É especialmente útil para compreender que a eficiência de um IVA não depende apenas de suas normas materiais. Ela depende da capacidade administrativa de identificar operações, controlar créditos e distribuir corretamente a receita. Essa advertência aplica-se diretamente ao IBS e aos futuros programas brasileiros de cidadania fiscal.

CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. São Paulo: Malheiros, edição de 2026.

Trata-se de referência central para o estudo constitucional do ICMS. A obra é importante para analisar competência tributária, não cumulatividade, circulação de mercadorias, substituição tributária, operações interestaduais e limites constitucionais impostos aos Estados.

No contexto deste artigo, sua principal função é explicar o sistema que continuará vigente durante a transição e que servirá de fundamento para a primeira parcela da eventual cumulação: o benefício baseado no ICMS do estabelecimento de origem.

HORVATH, Estevão; PINHEIRO, Hendrick. Federalismo e guerra fiscal do ICMS: cortesia com chapéu alheio. Belo Horizonte: Fórum, 2022.

Os autores examinam a relação entre autonomia tributária, partilha de receitas e incentivos concedidos por um ente com repercussões financeiras sobre outros.

Embora a obra esteja concentrada na guerra fiscal, sua lógica pode ser transportada para os programas de cidadania fiscal. A concessão de um benefício não pode ser analisada isoladamente: é preciso identificar qual ente possui a receita, qual ente financia a vantagem e se a política interfere em recursos pertencentes a outra esfera federativa.

MOTTA, Fabrício; BUISSA, Leonardo; BEVILACQUA, Lucas. Federalismo fiscal e políticas públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2024.

A obra relaciona federalismo financeiro e capacidade concreta de execução de políticas públicas.

É relevante para compreender que um programa de cidadania fiscal não constitui apenas técnica de fiscalização tributária. Ele é também uma política pública de participação do consumidor na arrecadação e na destinação de recursos.

A futura estruturação desses programas dependerá da autonomia financeira dos Estados e Municípios, mas também da coordenação nacional necessária para o funcionamento uniforme do IBS.

OECD. Consumption Tax Trends 2024: VAT/GST and Excise, Core Design Features and Trends. Paris: OECD Publishing, 2024.

O relatório apresenta uma análise comparada dos impostos sobre o valor agregado e dos tributos sobre o consumo nos países da OCDE.

A publicação é particularmente útil para a compreensão do princípio do destino. Segundo essa lógica, o imposto deve ser atribuído à jurisdição em que ocorre o consumo, preservando a neutralidade e permitindo que cada território tribute seu mercado consumidor.

Esse princípio sustenta a tese de que, no sistema definitivo do IBS, o Estado de origem do fornecedor não deveria apropriar-se da receita tributária correspondente ao consumo realizado em outro Estado.

VARSANO, Ricardo. “A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde”. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, Ipea, 1997.

O estudo examina os incentivos econômicos que levam os Estados a competir por investimentos mediante benefícios de ICMS, mesmo quando essa competição deteriora coletivamente as finanças estaduais.

A obra ajuda a compreender os riscos de uma concorrência descoordenada entre programas de cidadania fiscal. Se cada Estado utilizar benefícios para atrair consumidores de outras unidades federativas, poderão surgir distorções semelhantes às observadas na guerra fiscal, ainda que sob a forma de créditos, prêmios ou recompensas.

IPEA. Tributação no Brasil: estudos, ideias e propostas — ICMS, seguridade social, carga tributária e impactos econômicos. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

A coletânea reúne estudos sobre o ICMS e os problemas estruturais da tributação brasileira sobre o consumo.

Sua utilidade está em mostrar que a reforma não surgiu apenas de uma pretensão abstrata de simplificação. Ela responde a dificuldades históricas relacionadas à tributação interestadual, à cumulatividade residual, à guerra fiscal, à complexidade administrativa e à distribuição territorial da receita.

BRASIL. Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços. Regulamentos, resoluções e documentos técnicos.

A produção normativa do Comitê Gestor deverá ser acompanhada continuamente, pois a lei complementar atribuiu ao órgão competência para editar o regulamento único e uniformizar a interpretação do IBS.

Para o tema deste artigo, os atos mais relevantes serão aqueles que disciplinarem programas de cidadania fiscal, identificação das pessoas físicas, destinação de parcelas do IBS e eventual cumulação entre benefícios estaduais, municipais e nacionais.

A legislação complementar já oferece a autorização geral, mas o funcionamento concreto dos programas dependerá dessa regulamentação e das leis específicas aprovadas por cada ente federativo.

14. Síntese bibliográfica da tese

A legislação e a bibliografia examinadas permitem decompor a hipótese do artigo em três fundamentos teóricos.

O primeiro é a territorialidade tributária. O ICMS e os programas atuais de cidadania fiscal mantêm forte relação com a localização do estabelecimento. O IBS, por sua vez, busca atribuir a tributação à jurisdição do consumo.

O segundo é o federalismo financeiro. A legitimidade de cada programa depende da receita pertencente ao ente que concede o benefício. O Paraná não pode devolver como sua uma parcela do IBS pertencente a São Paulo, assim como São Paulo não pode distribuir o ICMS arrecadado pelo Paraná.

O terceiro é a autonomia dos títulos jurídicos. Durante a transição, a mesma nota poderá estar relacionada a duas receitas distintas: o ICMS do estabelecimento paranaense e o IBS atribuído ao destino paulista. Caso cada benefício possua fonte financeira e fundamento legal próprios, a cumulação não configurará necessariamente dupla devolução do mesmo imposto.

A tese central pode, portanto, ser formulada nos seguintes termos:

Durante a transição do ICMS para o IBS, uma única operação poderá estabelecer simultaneamente um vínculo de cidadania fiscal com o território de origem do estabelecimento e outro com o território de destino do consumo. A eventual cumulação de benefícios não decorrerá de uma duplicação da competência tributária, mas da coexistência temporária entre dois impostos, duas receitas e dois elementos territoriais de conexão.

A solução definitiva dependerá da legislação dos Estados e Municípios e dos critérios nacionais estabelecidos pelo Comitê Gestor. O desafio será permitir a pluralidade federativa sem transformar os programas de cidadania fiscal em nova modalidade de guerra fiscal ou em mecanismo de apropriação cruzada de receitas.

A Revolução Industrial enquanto longa duração: observações sobre a nacionidade, as instituições e a continuidade da civilização europeia

A expressão "Revolução Industrial" costuma sugerir uma ruptura. A maior prova disso é que a própria palavra "revolução", empregada na historiografia moderna, remete à ideia de uma transformação súbita, capaz de alterar profundamente a ordem política, econômica ou social.

 Entretanto, essa percepção talvez seja menos adequada para se compreender o fenômeno histórico da industrialização europeia do que para descrever acontecimentos como a Revolução Francesa, pois nas últimas décadas, diversos historiadores econômicos têm demonstrado que aquilo que convencionamos chamar de Revolução Industrial foi, em grande medida, o resultado visível de processos iniciados muitos séculos antes, pois a indústria moderna não surgiu do nada, já que foi um processo que amadureceu muito llentamente, acompanhando a evolução das instituições, das técnicas, dos mercados e das formas de organização da sociedade.

Essa perspectiva aproxima autores que, embora pertencentes a tradições intelectuais distintas, convergem na valorização da história de longa duração. Entre eles destacam-se Fernand Braudel, Jan Luiten van Zanden, Douglass North, Joseph Schumpeter e, em outro plano, Ludwig von Mises.

A longa duração como método

Fernand Braudel revolucionou a historiografia ao propor que a história fosse compreendida segundo diferentes temporalidades: os acontecimentos políticos pertencem ao tempo curto; as conjunturas econômicas desenvolvem-se em décadas, ao passo que as grandes estruturas da civilização — geografia, instituições, costumes, formas de produção, mentalidades e técnicas — pertencem ao tempo da longue durée.

Segundo essa perspectiva, os eventos deixam de ser considerados causas absolutas da história, uma vez que se tornam manifestações superficiais de movimentos muito mais profundos.

A Revolução Industrial pode ser interpretada exatamente dessa maneira, pois ela não representa o nascimento da economia moderna, mas a exteriorização de estruturas que vinham amadurecendo ao longo de muitos séculos.

Jan Luiten van Zanden e as raízes medievais da industrialização

É precisamente essa a contribuição de Jan Luiten van Zanden em The Long Road to the Industrial Revolution, pois sua investigação desloca a pergunta tradicional: em vez de perguntar por que a Inglaterra industrializou-se primeiro, procura compreender como a Europa construiu, desde aproximadamente o ano 1000, as condições institucionais necessárias para que a industrialização fosse possível.

Nesse percurso destacam-se:

• crescimento das cidades;
• fortalecimento das corporações urbanas;
• expansão do comércio;
• desenvolvimento dos mercados de trabalho;
• aperfeiçoamento dos direitos de propriedade;
• aumento gradual da produtividade agrícola;
• ampliação da especialização econômica.

A industrialização deixa de ser um fenômeno isolado do século XVIII e passa a constituir o resultado cumulativo da própria civilização medieval. Essa conclusão aproxima Van Zanden de autores como Jean Gimpel e Robert Lopez, que igualmente destacaram o dinamismo econômico da Idade Média.

A contribuição institucional

Essa leitura também converge com Douglass North, pois segundo esse autor o crescimento econômico depende da qualidade das instituições, uma vez que ela reduzem custos de transação, tornam previsíveis as relações econômicas e permitem que indivíduos realizem investimentos de longo prazo.

Van Zanden fornece justamente a reconstrução histórica desse processo, pois as instituições não aparecem prontas - ela são construídas lentamente, uma vez que cada geração acrescenta um elemento à arquitetura institucional recebida das gerações anteriores e a economia torna-se, portanto, consequência de um longo processo civilizacional.

Schumpeter e a continuidade do capitalismo

Joseph Schumpeter acrescenta outra dimensão importante: muito embora seja lembrado principalmente pela teoria da destruição criadora,ele também costumava isnsitir na idéia de que o capitalismo europeu possuía profundas raízes medievai, pois o banco; o crédito; a contabilidade; as cidades comerciais; as feiras internacionais, tudo isso antecede muitos séculos antes das fábricas inglesas.

A inovação tecnológica da Revolução Industrial, portanto, somente pôde florescer porque encontrou uma infraestrutura institucional previamente consolidada.

O significado de "revolução"

Essa interpretação convida a refletir sobre o próprio conceito de revolução, pois historicamente o termo latino revolutio designava um movimento circular, um retorno, uma volta completa, como a revolução dos astros. Ao longo da modernidade, especialmente após as revoluções políticas dos séculos XVII e XVIII, a palavra passou a ser associada sobretudo à ruptura.

Ludwig von Mises chamava atenção para essa mudança semântica ao discutir o uso histórico do conceito de revolução. Embora não estabeleça, como categoria historiográfica consagrada, uma oposição entre um "sentido romano" e um "sentido germânico" do termo, sua reflexão ajuda a perceber que o significado moderno não esgota a riqueza histórica da palavra.

Sob essa perspectiva, a Revolução Industrial pode ser entendida menos como uma ruptura absoluta e mais como a culminação de um ciclo histórico extremamente longo.

O evento não rompe completamente com o passado. Ao contrário - materializa tendências que se consolidavam na sociedade havia séculos.

Da nacionidade enquanto estrutura histórica

Essa forma de interpretar a história oferece um ponto de contato com a teoria do nacionismo institucional, pois se instituições econômicas levam séculos para amadurecer, também a nação não pode ser reduzida a um ato jurídico nem a um momento revolucionário, uma vez que ela constitui uma realidade histórica construída gradualmente.

Sua formação envolve:

• tradição;
• religião;
• direito;
• economia;
• língua;
• costumes;
• memória coletiva;
• autoridade política.

Esses elementos não aparecem simultaneamente, uma vez que são sedimentados pelas gerações.

Nesse sentido, a nacionidade pertence precisamente ao domínio da longa duração descrita por Braudel, pois ela funciona como estrutura civilizacional sobre a qual se desenvolvem os ciclos econômicos. Nesse sentido, a economia nacional deixa de ser mera consequência do mercado e passa a ser expressão institucional da própria continuidade histórica da comunidade política.

Essa leitura aproxima-se também do Sistema Nacional de Economia Política de Friedrich List, pois para ele a riqueza nacional depende da capacidade institucional de organizar o desenvolvimento econômico, uma vez que os mercados não surgem isoladamente - essa ordem surge a partir de uma comunidade histórica capaz de preservar continuidade jurídica, confiança social e planejamento de longo prazo.

Conclusão

A interpretação tradicional da Revolução Industrial tende a privilegiar máquinas, fábricas e inovações técnicas, mas a perspectiva da longa duração inverte essa ordem: antes das máquinas vieram as instituições, antes das fábricas vieram as cidades, antes do capitalismo industrial vieram séculos de aprendizagem econômica. Nesse contexto, a industrialização deixa de ser uma ruptura histórica para tornar-se a manifestação mais visível de um longo processo civilizacional.

Sob essa ótica, a própria ideia de nação também deixa de ser compreendida como construção artificial ou produto exclusivo do Estado moderno. pois ela aparece como uma instituição histórica de longa duração, cuja continuidade possibilita tanto o desenvolvimento econômico quanto a estabilidade política.

Assim, Braudel oferece o método, Van Zanden reconstrói a evolução econômica, North explica o papel das instituições, Schumpeter evidencia a continuidade do capitalismo europeu e List ressalta a dimensão nacional do desenvolvimento. Em diálogo crítico com esses autores, a teoria do nacionismo institucional pode ser compreendida como uma tentativa de integrar essas diferentes contribuições em uma visão segundo a qual a economia, a autoridade política e a cultura nacional pertencem ao mesmo processo histórico de amadurecimento civilizacional.

Bibliografia Comentada

BRAUDEL, Fernand. Civilização Material, Economia e Capitalismo: Séculos XV–XVIII. 3 vols.

Esta é, provavelmente, a principal referência metodológica para compreender a economia como fenômeno histórico de longa duração. Braudel desloca a atenção dos acontecimentos para as estruturas permanentes da civilização: geografia, técnicas, formas de comércio, instituições e mentalidades.

Sua contribuição mais importante para a tese desenvolvida neste artigo é demonstrar que os grandes processos econômicos amadurecem lentamente, durante séculos. A industrialização passa a ser interpretada como consequência de estruturas históricas profundas, e não apenas como resultado de invenções tecnológicas ou decisões políticas pontuais.

Leitura indispensável para qualquer teoria institucional da nação.

VAN ZANDEN, Jan Luiten. The Long Road to the Industrial Revolution: The European Economy in a Global Perspective, 1000–1800.

Van Zanden oferece uma reconstrução histórica da lenta formação das condições econômicas que permitiram a Revolução Industrial, pois sua principal inovação consiste em deslocar o início do processo para a Idade Média, mostrando como cidades, mercados, produtividade agrícola, instituições jurídicas e organização do trabalho evoluíram conjuntamente durante aproximadamente oito séculos.

O livro fornece importante sustentação histórica para a interpretação segundo a qual a industrialização representa o ápice de um longo processo institucional.

LIST, Friedrich. Sistema Nacional de Economia Política.

List rompe com a abstração do liberalismo clássico ao sustentar que a riqueza depende do desenvolvimento institucional da nação, pois a economia deixa de ser vista exclusivamente como mercado para tornar-se patrimônio histórico de uma comunidade organizada. Sua noção de economia nacional constitui um dos pilares da teoria do nacionismo institucional, sobretudo quando articulada à perspectiva histórica de Braudel e Van Zanden.

NORTH, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.

North demonstra que o crescimento econômico depende da qualidade das instituições: direitos de propriedade, estabilidade jurídica, previsibilidade contratual e redução dos custos de transação explicam parte significativa das diferenças de desenvolvimento entre sociedades.

Sua obra oferece o fundamento econômico que complementa a reconstrução histórica realizada por Van Zanden.

SCHUMPETER, Joseph A. History of Economic Analysis.

Embora seja conhecido principalmente pela teoria da destruição criadora, Schumpeter dedica grande atenção à evolução histórica do pensamento econômico, pois ao enfatizar as raízes medievais do capitalismo europeu, mostra que o crédito, o sistema bancário, a contabilidade e o empreendedorismo antecedem em muitos séculos a Revolução Industrial. Sua abordagem reforça a continuidade histórica do desenvolvimento econômico europeu.

GIMPEL, Jean. The Medieval Machine.

Gimpel procura demonstrar que a Idade Média foi muito mais inovadora tecnologicamente do que normalmente se imagina: moinhos hidráulicos, relógios mecânicos, metalurgia e engenharia aparecem como antecedentes diretos da modernidade industrial. 

A obra enfraquece a ideia de uma ruptura radical entre Idade Média e Revolução Industrial.

LOPEZ, Robert S. The Commercial Revolution of the Middle Ages, 950–1350.

Lopez concentra-se na expansão do comércio europeu medieval, pois o desenvolvimento das feiras, das cidades mercantis, das rotas internacionais e das instituições comerciais revela que a economia europeia já apresentava elevado grau de dinamismo muito antes da industrialização.

Sua pesquisa complementa as análises de Braudel e Van Zanden.

MISES, Ludwig von. Liberalism; Theory and History.

Essas obras não tratam especificamente da Revolução Industrial medieval, mas oferecem importantes reflexões sobre evolução histórica, instituições e transformações políticas.

Sua discussão acerca do conceito moderno de revolução e da evolução das instituições sociais é particularmente úti  Embora Mises não formule uma teoria da longa duração semelhante à de Braudel, suas observações ajudam a compreender como determinados conceitos históricos mudam de significado ao longo do tempo.

TOCQUEVILLE, Alexis de. O Antigo Regime e a Revolução.

Tocqueville demonstra que a Revolução Francesa preservou diversas estruturas administrativas herdadas do Antigo Regime, pois a ruptura política convive com profundas continuidades institucionais.

Sua análise constitui importante precedente metodológico para interpretar outras "revoluções" como culminações de processos históricos anteriores.

WEBER, Max. Economia e Sociedade.

Weber oferece uma teoria abrangente das formas de autoridade, burocracia, racionalização e organização institucional. Embora sua explicação sobre as origens do capitalismo difira em vários pontos da de Braudel, ambos convergem ao reconhecer que desenvolvimento econômico depende de fatores institucionais complexos.

DAWSON, Christopher. Religion and the Rise of Western Culture.

Dawson procura demonstrar que a civilização europeia somente pode ser compreendida a partir de suas raízes religiosas, pois mosteiros, universidades, direito canônico e cultura cristã aparecem como elementos estruturantes da sociedade medieval.

Sua obra permite integrar economia, cultura e religião numa mesma narrativa histórica.

LE GOFF, Jacques. A Civilização do Ocidente Medieval.

Le Goff mostra que muitas instituições normalmente consideradas modernas nasceram durante a Idade Média: universidades, bancos, corporações de ofício, novas formas jurídicas e organização urbana constituem o pano de fundo institucional da economia europeia.

Sua pesquisa reforça a continuidade entre mundo medieval e modernidade.

Bibliografia complementar para o nacionismo institucional

A síntese apresentada neste artigo sugere que a formação da economia nacional não pode ser explicada exclusivamente por fatores de mercado nem exclusivamente por decisões políticas. Ela depende da interação entre estruturas históricas, instituições, tradição cultural, autoridade, religião e organização econômica.

Nesse sentido, uma teoria do nacionismo institucional pode beneficiar-se da leitura integrada dos autores acima:

• Braudel fornece o método da longa duração.
• Van Zanden reconstrói historicamente a lenta formação da economia europeia.
• North explica o funcionamento econômico das instituições.
• List introduz a dimensão nacional do desenvolvimento.
• Schumpeter evidencia a continuidade histórica do capitalismo.
• Gimpel, Lopez e Le Goff aprofundam as raízes medievais da economia moderna.
• Dawson integra cultura, religião e civilização.
• Tocqueville demonstra que revoluções frequentemente preservam estruturas anteriores.
• Mises contribui para a reflexão sobre instituições, mudança histórica e evolução dos conceitos políticos.

Lidos em conjunto, esses autores sugerem que o desenvolvimento econômico é inseparável da continuidade institucional. A Revolução Industrial aparece, assim, menos como uma ruptura do que como a manifestação histórica de estruturas civilizacionais construídas ao longo de séculos. Essa perspectiva oferece um terreno fértil para o desenvolvimento de uma teoria da nacionidade entendida como instituição histórica de longa duração, sem reduzir sua explicação a um único fator econômico, político ou cultural.

Direito, Instituições, Religião e Civilização

BERMAN, Harold J. Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition.

Poucos livros dialogam tão diretamente com a tese do nacionismo institucional quanto esta obra, pois Berman demonstra que a Revolução Papal dos séculos XI e XII produziu uma verdadeira transformação institucional do Ocidente. O desenvolvimento do direito canônico, das universidades, da autonomia dos tribunais e da sistematização jurídica criou condições que, séculos depois, favoreceriam o florescimento dos Estados modernos e da economia de mercado.

A grande contribuição de Berman consiste em mostrar que o desenvolvimento econômico não pode ser separado da evolução jurídica. Nesse sentido, sua obra aproxima-se naturalmente de Douglass North, pois enquanto esse autor demonstra que boas instituições reduzem custos de transação, Berman procura explicar historicamente como essas instituições jurídicas surgiram.

Para a teoria do nacionismo institucional, esse livro representa um dos principais fundamentos da dimensão jurídica da nação.

DAWSON, Christopher. The Making of Europe.

Dawson procura compreender a formação da Europa como resultado da integração entre herança clássica, povos germânicos e Cristianismo. Ao contrário de interpretações exclusivamente econômicas ou políticas, Dawson identifica a religião como princípio ordenador da civilização, pois sua obra oferece importante fundamento para compreender a nação como realidade cultural antes mesmo de constituir-se como realidade estatal. Nesse sentido a nacionidade deixa de ser apenas uma categoria jurídica e torna-se uma tradição histórica compartilhada.

DAWSON, Christopher. Religion and the Rise of Western Culture.

Complementando a obra anterior, Dawson demonstra que a civilização europeia nasceu da síntese entre Igreja, mosteiros, universidades, direito e cultura clássica, pois sua interpretação dialoga diretamente com Jacques Le Goff, Harold Berman e Fernand Braudel.

MARITAIN, Jacques. O Homem e o Estado.

Maritain distingue cuidadosamente povo, Estado e nação, pois para el  a nação constitui uma realidade histórica e cultural, enquanto o Estado é instrumento jurídico destinado ao bem comum.

Essa distinção torna-se extremamente relevante para uma teoria do nacionismo institucional, pois a nação não se reduz ao Estado, já que ele existe para servir a comunidade nacional e aperfeiçoar a liberdade de muitos de modo que a nação seja tomada como um lar em Cristo, por Cristo e para Cristo. Essa concepção aproxima-se da tradição aristotélico-tomista.

LEÃO XIII. Rerum Novarum.

Embora conhecida principalmente por se tratar da questão operária, a encíclica estabelece princípios fundamentais sobre propriedade, autoridade, associações intermediárias e função social da economia.

Sua importância para o presente estudo reside em mostrar que a ordem econômica deve estar subordinada ao bem comum.

PIO XI. Quadragesimo Anno.

Aprofunda a doutrina da subsidiariedade, pois instituições intermediárias — família, município, associações profissionais, cooperativas — aparecem como elementos essenciais da ordem social. Essa concepção institucional aproxima-se surpreendentemente da perspectiva histórica de Braudel.

JOÃO PAULO II. Centesimus Annus.

Ao analisar o colapso do socialismo, João Paulo II enfatiza a importância das instituições livres, pois mercados dependem da moral, da cultura e do direito, já que a economia não é uma esfera isolada. Essa visão converge significativamente com a de Douglass North.

TOMÁS DE AQUINO. De Regno.

Tomás compreende a autoridade política como ordenação racional voltada ao bem comum, pois a finalidade do governo não consiste apenas em preservar a ordem, mas em aperfeiçoar a vida da comunidade. Essa concepção oferece fundamento filosófico para se compreender instituições enquanto instrumentos de aperfeiçoamento da liberdade.

ARISTÓTELES. Política.

A cidade existe naturalmente, pois o homem realiza sua natureza vivendo em comunidade política e a economia aparece subordinada à vida moral e política. Essa perspectiva torna-se importante para evitar interpretações puramente economicistas da história.

BURKE, Edmund. Reflexões sobre a Revolução na França.

Burke talvez seja o maior filósofo da continuidade institucional, pois sua crítica dirige-se justamente às tentativas de reconstrução completa da sociedade mediante abstrações. Uma vez que as instituições constituem patrimônio acumulado pelas gerações, mudanças legítimas devem respeitar essa continuidade histórica.

Sua filosofia aproxima-se surpreendentemente da longa duração de Braudel.

HAYEK, Friedrich A. Law, Legislation and Liberty.

Hayek distingue instituições espontaneamente desenvolvidas daquelas artificialmente planejadas. Embora sua perspectiva seja distinta da de List, ambos reconhecem que instituições acumulam conhecimento ao longo do tempo, fornecendo importante reflexão sobre evolução institucional.

OAKESHOTT, Michael. On Human Conduct.

Oakeshott entende a política como continuidade histórica, não como engenharia social. Sua crítica ao racionalismo político aproxima-se de Burke e Braudel, pois as instituições representam sabedoria incorporada pela experiência coletiva.

Síntese Geral

A leitura conjunta desses autores permite visualizar uma estrutura teórica relativamente coerente.

Aristóteles e Tomás fornecem a filosofia da comunidade política.

Maritain distingue povo, nação e Estado.

Dawson explica a formação cultural da civilização cristã.

Berman reconstrói o nascimento das instituições jurídicas.

Braudel apresenta o método da longa duração.

Le Goff, Lopez e Van Zanden demonstram historicamente o amadurecimento econômico medieval.

North explica economicamente a eficiência institucional.

Schumpeter evidencia a continuidade histórica do capitalismo.

List introduz a economia nacional.

Burke e Oakeshott oferecem uma filosofia da continuidade institucional.

Hayek analisa a evolução espontânea das instituições.

Por fim, a Doutrina Social da Igreja fornece o horizonte normativo: a economia existe para servir à pessoa humana e ao bem comum, não o contrário.

Tomadas em conjunto, essas obras permitem compreender a nação como uma realidade histórica de longa duração, cuja identidade se forma pela interação entre cultura, direito, religião, economia e autoridade política. A industrialização deixa de ser um episódio isolado da modernidade para ser vista como uma expressão madura desse desenvolvimento institucional secular. Nessa perspectiva, a nacionidade não é apenas um sentimento de pertencimento nem um vínculo jurídico, mas uma instituição histórica que organiza, preserva e transmite um patrimônio civilizacional entre gerações.

Da Cristandade como fundamento da nacionidade europeia

Durante aproximadamente mil anos, a Europa possuía uma unidade que não dependia de um Estado europeu.

Ela era sustentada por:

• uma mesma fé;
• uma mesma visão de mundo;
• uma filosofia comum;
• universidades que dialogavam entre si;
• o latim como língua culta;
• um direito canônico compartilhado;
• uma concepção comum da dignidade humana.

Essa unidade permitia que um português estudasse em Paris, um italiano lecionasse em Colônia ou um inglês peregrinasse a Santiago de Compostela sem deixar de reconhecer-se pertencente à mesma civilização.

Era uma verdadeira comunidade de destino, não porque existisse um governo europeu, mas porque existia uma civilização em comum.

O problema moderno

Depois da Reforma, do Iluminismo e da Revolução Francesa, a Europa preservou boa parte de sua integração econômica, mas perdeu progressivamente sua integração espiritual.

Quando o projeto europeu foi retomado após a Segunda Guerra Mundial, seus principais arquitetos — como Robert Schuman, Konrad Adenauer e Alcide De Gasperi — eram democratas-cristãos e viam a integração como um meio de reconciliar povos historicamente cristãos. Contudo, ao longo do tempo, o projeto europeu passou a buscar um fundamento predominantemente jurídico, econômico e administrativo.

A tentativa foi construir uma unidade por meio de:

• tratados;
• regulamentos;
• tribunais;
• mercado comum;
• moeda única.

Esses elementos são importantes, mas, na sua perspectiva, eles não criam, por si sós, uma nacionidade.

A insuficiência da engenharia institucional

A teoria da nacionidade sugere um princípio interessante: a instituições podem organizar uma comunidade, mas não podem criar, sozinhas, a comunidade que pretendem organizar.

Em outras palavras:

• o Banco Central Europeu administra a moeda;
• a Comissão administra políticas;
• o Parlamento produz normas.

Nenhuma dessas instituições, entretanto, é capaz de gerar espontaneamente um sentimento de pertencimento comparável ao que um português sente por Portugal ou um polonês sente pela Polônia. Isso porque a nacionidade não nasce do aparato institucional, mas da experiência histórica compartilhada.

"Um mesmo lar em Cristo, por Cristo e para Cristo"

Essa expressão oferece um fundamento específico a sua teoria, pois nela, a Europa deixa de ser apenas um espaço geográfico ou econômico para tornar-se uma comunidade ordenada por um fim transcendente - o que significa dizer que a unidade política somente alcança estabilidade quando existe uma unidade anterior de ordem espiritual e moral.

Nesse sentido, Cristo não aparece apenas como objeto de devoção religiosa: Ele constitui o princípio ordenador da própria civilização europeia. É por isso que, historicamente, a ideia de Respublica Christiana possuía uma força integradora que nenhuma burocracia poderia substituir.

Relação com o nacionismo institucional

Eis a contribuição original da teoria: o nacionismo institucional distingue dois níveis de integração:

Primeiro nível: a nacionidade

É a comunidade histórica formada por:

• memória;
• cultura;
• religião;
• língua;
• costumes;
• visão comum do bem.

Segundo nível: as instituições

São os instrumentos que organizam essa comunidade:

• Estado;
• sistema tributário;
• moeda;
• universidades;
• direito;
• empresas;
• associações.

A ordem correta é:

nacionidade → instituições → desenvolvimento.

Não o inverso, pois quando se tenta construir instituições antes da nacionidade, cria-se uma estrutura eficiente, porém desprovida da coesão necessária para enfrentar crises profundas.

Uma possível formulação teórica

Essa reflexão pode ser sintetizada em uma proposição que me parece compatível com o desenvolvimento do nacionismo institucional:

Nenhuma união política ou econômica alcança estabilidade duradoura se suas instituições não forem expressão de uma nacionidade preexistente. A legitimidade institucional deriva da comunidade histórica que lhe dá origem; quando se tenta inverter essa ordem, esperando que as instituições criem por si mesmas a comunidade, produz-se integração administrativa, mas não integração nacional.

Esse princípio também ajuda a explicar por que a União Europeia consegue funcionar com relativa eficiência em tempos de prosperidade, mas enfrenta tensões recorrentes em momentos de crise — financeira, migratória, sanitária ou geopolítica. Nessas circunstâncias, os Estados nacionais frequentemente retomam protagonismo, porque continuam sendo o principal foco de lealdade política e solidariedade concreta de seus cidadãos.

Essa linha de raciocínio amplia a teoria ao sugerir que a nacionidade não é apenas um sentimento de pertença, mas a condição de possibilidade para que instituições de grande escala sejam percebidas como legítimas e dignas de confiança. Nesse quadro, uma eventual unidade europeia duradoura dependeria não apenas de maior integração econômica ou jurídica, mas da existência de um vínculo civilizacional compartilhado suficientemente forte para sustentar essas instituições ao longo do tempo.

Bibliografia comentada

A bibliografia abaixo reúne obras que sustentam os fundamentos históricos, filosóficos, econômicos e teológicos da tese segundo a qual a estabilidade de uma união política depende da existência prévia de uma nacionidade, compreendida como comunidade histórica orientada por um bem comum compartilhado.

ADENAUER, Konrad. Memórias.

As memórias do primeiro chanceler da República Federal da Alemanha revelam a inspiração cristã presente na reconstrução da Europa do pós-guerra. Adenauer compreendia a integração europeia menos como um projeto tecnocrático do que como uma reconciliação entre povos pertencentes a uma mesma civilização cristã. Sua obra ajuda a distinguir os ideais fundadores da integração europeia de seus desenvolvimentos posteriores.

ARISTÓTELES. Política.

A obra clássica sobre a comunidade política demonstra que a cidade existe em vista do bem comum e não apenas da administração dos interesses particulares. O princípio aristotélico segundo o qual a comunidade política possui finalidade ética constitui um dos fundamentos filosóficos do conceito de nacionidade.

BENTO XVI. Caritas in Veritate.

A encíclica desenvolve a relação entre verdade, liberdade e desenvolvimento humano integral. Particularmente relevante é sua reflexão sobre a necessidade de que a globalização permaneça subordinada aos princípios da solidariedade e da subsidiariedade. Fornece importantes critérios para avaliar instituições supranacionais.

COMPÊNDIO DA DOUTRINA SOCIAL DA IGREJA.

Talvez a principal referência normativa para o conceito de nacionismo institucional.

Os princípios de:

• bem comum;
• subsidiariedade;
• solidariedade;
• participação;

oferecem critérios para avaliar quando uma instituição fortalece ou enfraquece a comunidade política.

DE GASPERI, Alcide. Discursos Políticos.

Os pronunciamentos do estadista italiano revelam sua convicção de que a unidade europeia deveria nascer da herança espiritual comum dos povos europeus. Constituem importante testemunho das intenções originais do projeto europeu.

GAUDET, Jacques (org.). Robert Schuman: Pour l'Europe.

Reúne textos do principal idealizador da integração europeia, pois Schuman via a Europa como uma comunidade fundada numa civilização comum, profundamente marcada pelo cristianismo. Sua famosa declaração de 9 de maio de 1950 adquire novo significado quando lida sob essa perspectiva.

HAYEK, Friedrich A. Law, Legislation and Liberty.

Hayek demonstra como instituições livres surgem por evolução histórica. Embora defendesse mercados amplos e integração econômica, reconhecia que ordens sociais dependem de regras compartilhadas e de evolução institucional gradual. Sua teoria ajuda a compreender tanto os êxitos quanto as limitações da integração monetária europeia.

LIST, Friedrich. Sistema Nacional de Economia Política.

Obra indispensável, pois List demonstra que o desenvolvimento econômico depende da existência de instituições nacionais capazes de formar capital humano, infraestrutura, indústria e confiança. Embora escrevesse no século XIX, ele oferece instrumentos conceituais extremamente atuais para analisar os limites de uma política monetária comum aplicada a economias estruturalmente distintas.

MENDONÇA PINTO, A. União Monetária Europeia: Portugal e o Euro. Universidade Católica Editora.

Fonte primária para se compreender como a adoção do euro foi percebida em Portugal no momento de sua implementação. Seu valor historiográfico reside precisamente em registrar as expectativas existentes antes da crise das dívidas soberanas da década seguinte, pois constitui excelente ponto de partida para se confrontar previsões institucionais com resultados históricos.

NORTH, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.

North demonstra que instituições formais somente funcionam plenamente quando apoiadas por instituições informais:

• costumes;
• valores;
• hábitos;
• confiança.

Essa distinção aproxima-se diretamente da ideia de nacionidade, pois uma união monetária pode criar regras comuns, mas não cria automaticamente uma cultura institucional comum.

ORTEGA Y GASSET, José. España Invertebrada.

Obra fundamental para se compreender a nação como projeto histórico compartilhado. A famosa definição de nação como "projeto sugestivo de vida em comum" oferece uma das bases filosóficas mais importantes para distinguir simples coexistência política de verdadeira comunidade histórica.

ORTEGA Y GASSET, José. A Rebelião das Massas.

Complementa a obra anterior ao analisar a crise das elites dirigentes e das instituições europeias. Sua reflexão sobre civilização europeia permanece extremamente atual diante dos desafios da integração continental.

PIO XI. Quadragesimo Anno.

Introduz sistematicamente o princípio da subsidiariedade na doutrina social da Igreja, pois esse princípio torna-se particularmente relevante para avaliar quais competências podem legitimamente ser transferidas para organismos supranacionais e quais devem permanecer nas comunidades políticas nacionais.

SAVIGNY, Friedrich Carl von. Da Vocação de Nosso Tempo para a Legislação e a Ciência do Direito.

Savigny sustenta que o direito nasce do espírito histórico do povo (Volksgeist). Embora trate da ciência jurídica, sua concepção pode ser estendida às instituições econômicas, pois, assim como o direito, também a moeda adquire legitimidade quando enraizada na experiência histórica da comunidade.

SÃO JOÃO PAULO II. Centesimus Annus.

A encíclica apresenta uma sofisticada reflexão sobre liberdade, economia de mercado e instituições. A compreensão de que mercados dependem de fundamentos morais anteriores à própria atividade econômica é especialmente relevante, pois essa perspectiva aproxima-se da tese de que a nacionidade precede as instituições.

TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América.

Embora dedicada aos Estados Unidos, a obra mostra como associações civis, costumes, religião e vida local sustentam a estabilidade das instituições políticas. Sua análise confirma a ideia de que nenhuma arquitetura constitucional funciona isoladamente das virtudes sociais que a alimentam.

Bibliografia complementar

• BURKE, Edmund. Reflexões sobre a Revolução na França.
• CORÇÃO, Gustavo. Dois Amores, Duas Cidades.
• DEL NOCE, Augusto. O Problema do Ateísmo.
• LEÃO XIII. Rerum Novarum.
• MÁRIO FERREIRA DOS SANTOS. Tratado de Simbólica.
• MÁRIO FERREIRA DOS SANTOS. Filosofia Concreta.
• PIEPER, Josef. As Virtudes Fundamentais.
• PIEPER, Josef. O Fim do Tempo.
• SCRUTON, Roger. How to Be a Conservative.
• SCRUTON, Roger. The Meaning of Conservatism.

Observação metodológica

A tese desenvolvida neste artigo propõe uma distinção conceitual entre instituição e nacionidade. Enquanto a literatura clássica da economia institucional (como Douglass North) explica como as instituições moldam o comportamento econômico e político, a noção de nacionidade busca explicitar o fundamento histórico, cultural e espiritual que confere legitimidade e estabilidade a essas instituições. Sob essa perspectiva, a integração europeia pode ser analisada não apenas como um processo de harmonização jurídica e econômica, mas como uma tentativa de construir instituições supranacionais cuja permanência depende da existência — ou da reconstrução — de uma comunidade de destino suficientemente coesa para reconhecê-las como expressão do bem comum. Essa hipótese dialoga com a tradição aristotélico-tomista, com a economia institucional e com a doutrina social da Igreja, oferecendo um eixo interpretativo para compreender os desafios contemporâneos da União Europeia.