A pluralidade de domicílios no Código Civil e a cidadania fiscal: reflexões sobre um possível exame de caso envolvendo pessoas com domícilo em Vitória e estabelcimento empresarial em São Paulo, na qualidade de MEI

O federalismo fiscal brasileiro não se manifesta apenas na repartição constitucional das competências tributárias. Ele também aparece nos programas municipais que devolvem ao tomador de serviços uma parcela do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza — ISSQN — recolhido pelo prestador. Esses programas transformam a emissão da nota fiscal em instrumento de fiscalização colaborativa e, ao mesmo tempo, em mecanismo de cidadania fiscal.

A comparação entre o Nota Vitória e a Nota Fiscal Paulistana revela uma situação particularmente interessante, pois Vitória concentra o benefício na pessoa física identificada pelo CPF, enqaunto São Paulo, por sua vez, o mantém para determinadas pessoas jurídicas, entre elas microempresas e empresas de pequeno porte optantes pelo Simples Nacional. Desse modo, uma pessoa natural que possua domicílio pessoal em Vitória e mantenha um estabelecimento empresarial efetivo em São Paulo pode ocupar posições jurídicas diferentes em cada município: em Vitória, pode tomar serviços pessoais em seu CPF; em São Paulo, pode tomar serviços empresariais em seu CNPJ de microempreendedor individual.

Essa estrutura não deve ser confundida, sem maiores qualificações, com uma dupla tributação ou com a apropriação duplicada de créditos sobre uma mesma prestação. Trata-se, mais precisamente, de uma pluralidade coordenada de posições fiscais municipais, fundada na pluralidade de domicílios admitida pelo direito civil e na separação funcional entre a vida pessoal e a atividade empresarial.

1. A pluralidade de domicílios no Código Civil

A concepção comum de domicílio costuma associá-lo a uma única residência principal. O direito civil brasileiro, entretanto, trabalha com uma ideia mais flexível, pois o artigo 70 do Código Civil define como domicílio da pessoa natural o lugar onde ela estabelece residência com intenção definitiva, enquanto o artigo 71 admite expressamente que uma mesma pessoa possua diversas residências nas quais viva alternadamente, considerando-se domicílio qualquer uma dela, ao passo que o artigo 72 acrescenta o chamado domicílio profissional: para as relações concernentes à profissão, também é domicílio o lugar em que ela é exercida. Se a profissão for exercida em lugares distintos, cada um deles poderá constituir domicílio para as relações correspondentes.

Portanto, não existe incompatibilidade conceitual em uma pessoa:

• residir ou manter um centro de vida pessoal em Vitória;
• desenvolver sua atividade empresarial a partir de São Paulo;
• estabelecer relações pessoais em um município;
• constituir relações profissionais e empresariais em outro.

A pluralidade de domicílios, contudo, precisa corresponder à realidade. A norma civil não legitima a criação de endereços puramente artificiais, destituídos de residência, atividade profissional ou vínculo econômico efetivo. O domicílio é uma qualificação jurídica de uma situação material, e não apenas um dado escolhido para produzir vantagens tributárias.

2. CPF e CNPJ como diferentes qualidades de atuação

No caso do MEI, é necessário evitar a impressão de que o CPF e o CNPJ pertencem a duas pessoas totalmente independentes, pois o microempreendedor individual é empresário individual: a pessoa natural exerce a atividade empresarial em nome próprio, embora seja identificada cadastral e fiscalmente por um CNPJ nas operações relacionadas ao empreendimento.

Existe, assim, uma distinção funcional:

Na esfera pessoal, o indivíduo contrata serviços como consumidor ou usuário final e é identificado pelo CPF.

Na esfera empresarial, ele contrata serviços necessários ou úteis ao funcionamento de sua atividade econômica e é identificado pelo CNPJ do MEI.

A Lei Complementar nº 123 estabelece que o MEI é uma modalidade de microempresa. Determina também que os benefícios previstos nessa lei complementar para as microempresas se estendem ao MEI sempre que forem mais favoráveis. Essa qualificação fornece fundamento normativo para seu tratamento como microempresa nos programas que beneficiem as MEs optantes pelo Simples Nacional, embora a fruição concreta dependa do reconhecimento cadastral e operacional realizado pelo sistema municipal.

A existência do CNPJ não autoriza, porém, a transferência arbitrária de despesas pessoais para a empresa, já que a identificação do tomador deve corresponder à natureza verdadeira da contratação - assim. uma consulta de contabilidade, um serviço de publicidade empresarial, a manutenção de um equipamento utilizado no empreendimento ou a contratação de software para a atividade podem ser documentados no CNPJ, enquanto uma academia, um tratamento estético pessoal ou um serviço prestado exclusivamente na residência particular normalmente pertencem à esfera do CPF, salvo quando houver uma relação empresarial real e demonstrável.

3. A posição da pessoa física no Nota Vitória

O Nota Vitória foi construído em torno do tomador pessoa física. Segundo as regras atualmente divulgadas pelo portal oficial, somente as notas emitidas para pessoas físicas, com identificação pelo CPF, integram o programa.

O crédito corresponde a 30% do valor do ISS calculado na prestação, e não a 30% do preço total do serviço. Além disso, a liberação depende do recolhimento do imposto referente à nota pelo prestador.

Suponha-se um serviço pessoal de R$ 1.000 sujeito a uma alíquota de ISS de 5%:

• preço do serviço: R$ 1.000;
• ISS calculado: R$ 50;
• crédito do Nota Vitória: 30% de R$ 50;
• benefício para o tomador: R$ 15.

Os créditos vinculados ao CPF podem ser depositados em conta corrente do titular, desde que atingido o saldo mínimo de R$ 25. Também podem ser utilizados para abatimento de IPTU ou em outras modalidades previstas pelo programa. O portal atualmente menciona expressamente conta corrente, não conta poupança.

Nesse primeiro polo da estrutura, a pessoa atua como tomadora pessoa física. Ela contrata serviços pessoais cujo ISS seja devido a Vitória, solicita a indicação do CPF na NFS-e e recebe o crédito municipal quando os demais requisitos forem satisfeitos.

4. A posição empresarial na Nota Fiscal Paulistana

São Paulo adota atualmente uma lógica diferente, pois o manual municipal da NFS-e informa que os serviços tomados por pessoas físicas a partir de 2 de março de 2017 não geram créditos. Portanto, o simples fato de uma pessoa morar em São Paulo ou colocar seu CPF na nota não produz, atualmente, o benefício financeiro que existia em períodos anteriores.

Para a pessoa jurídica, entretanto, o programa preserva benefícios. O manual vigente estabelece crédito de 10% do ISS para microempresas e empresas de pequeno porte optantes pelo Simples Nacional, quando a empresa tomadora não for responsável pelo recolhimento do imposto. O crédito pode ser empregado no abatimento de IPTU de imóvel situado no Município de São Paulo ou depositado em conta corrente ou poupança mantida no sistema financeiro nacional.

O depósito exige saldo mínimo de R$ 25, titularidade da conta pelo beneficiário e ausência de inscrição no CADIN municipal. O manual também exige expressamente que a pessoa jurídica tomadora esteja estabelecida no Município de São Paulo e que os optantes pelo Simples informem corretamente seu regime tributário no sistema da NFS-e.

Como a Lei Complementar nº 123 qualifica o MEI como modalidade de microempresa, existe fundamento jurídico para que o microempreendedor individual paulistano seja alcançado pelo tratamento atribuído às microempresas. Na prática, entretanto, é indispensável que:

• o CNPJ esteja efetivamente estabelecido em São Paulo;
• o cadastro municipal reconheça a condição do tomador;
• a opção pelo regime esteja corretamente informada;
• a nota seja emitida para o CNPJ;
• o serviço seja apto a gerar crédito;
• o ISS seja efetivamente recolhido.

Se o tomador for responsável pelo recolhimento do ISS, o manual prevê outro enquadramento, com crédito correspondente a 5% do imposto, e não aos 10% aplicáveis à empresa que não realiza a retenção.

5. O estabelecimento paulistano precisa ser real

A residência pessoal em Vitória não impede a existência de estabelecimento empresarial em São Paulo. O ponto decisivo é que o endereço paulistano represente uma unidade econômica ou profissional verdadeira, pois a Lei Complementar nº 116 define estabelecimento prestador como o local onde o contribuinte desenvolve a atividade de prestar serviços, de modo permanente ou temporário, e que configure unidade econômica ou profissional. A denominação atribuída ao local — sede, escritório, agência, posto ou outra — não é determinante quando os elementos materiais revelam onde a atividade é efetivamente organizada.

Por isso, não seria suficiente contratar um endereço de correspondência em São Paulo e manter toda a direção, estrutura, trabalho e operação em Vitória. Um estabelecimento juridicamente sustentável deve apresentar elementos como:

• possibilidade legal de exercício da atividade no endereço;
• inscrição municipal e cadastro coerente;
• organização profissional ou econômica no local;
• utilização do endereço para relações empresariais;
• documentação, contratos e comunicações compatíveis;
• efetivo exercício, administração ou suporte da atividade.

O MEI também não pode possuir filial. Ele deve manter um único estabelecimento empresarial. Assim, se o estabelecimento do MEI estiver em São Paulo, não poderá simultaneamente manter uma filial empresarial do mesmo CNPJ em Vitória. Isso não impede que seu titular tenha residência ou domicílio pessoal no Espírito Santo.

Essa distinção é fundamental, pois a residência da pessoa natural pode estar em Vitória, enquanto o único estabelecimento do MEI está em São Paulo.

6. O local do consumo não determina sempre o município competente

Outro cuidado necessário é não confundir o local em que o tomador se encontra com o local ao qual pertence o ISS, pois a regra geral da Lei Complementar nº 116 estabelece que o serviço se considera prestado e o ISS é devido no local do estabelecimento do prestador. Existem, contudo, diversas exceções nas quais o imposto pertence ao município da execução material, do imóvel, do evento, da instalação, do tomador ou de outro elemento indicado pela legislação nacional.

Portanto, dizer que alguém “tomou um serviço em Vitória” não significa necessariamente que o ISS pertença a Vitória. Da mesma maneira, uma contratação feita por um MEI paulistano não gera automaticamente crédito da Nota Fiscal Paulistana.

É necessário verificar, em cada operação:

1. qual é o serviço da lista da Lei Complementar nº 116;
2. onde está estabelecido o prestador;
3. se existe exceção à regra geral;
4. qual município é competente para receber o ISS;
5. se a nota está dentro das atividades que geram crédito no programa municipal;
6. quem é o tomador verdadeiro, CPF ou CNPJ;
7. quem possui responsabilidade pelo recolhimento.

Os programas de incentivo acompanham a territorialidade do imposto. Em regra, não basta que o beneficiário possua vínculo com o município: o ISS que serve de base para o crédito deve pertencer àquele ente municipal.

7. Cumulação lícita ou conflito positivo?

A expressão conflito positivo de direito intermunicipal pode ser utilizada em sentido amplo para descrever a coexistência de vínculos jurídicos com dois municípios. Tecnicamente, porém, é útil distinguir duas situações.

A cumulação coordenada

Há cumulação coordenada quando existem duas operações autônomas:

Em Vitória:

• serviço de natureza pessoal;
• tomador identificado pelo CPF;
• ISS devido a Vitória;
• crédito de 30% do imposto pelo Nota Vitória.

Em São Paulo:

• serviço relacionado à atividade empresarial;
• tomador identificado pelo CNPJ do MEI;
• estabelecimento empresarial efetivo na capital;
• ISS devido a São Paulo e apto a gerar o incentivo;
• crédito de 10% do imposto, quando não houver responsabilidade do tomador pelo recolhimento.

Nesse caso, os fatos jurídicos não se confundem. São diferentes:

• os contratos;
• os prestadores;
• as notas fiscais;
• os serviços;
• os municípios competentes;
• a qualidade em que o tomador atua;
• os programas que concedem os créditos.

Não há dupla apropriação. A mesma pessoa participa de dois programas porque mantém vínculos legítimos com duas ordens municipais e realiza operações diferentes em cada uma delas.

O verdadeiro conflito positivo

O conflito positivo propriamente dito surgiria se dois municípios pretendessem considerar devido a seus territórios o ISS incidente sobre uma mesma prestação.

Também haveria problema se o contribuinte tentasse fazer com que uma única contratação:

• fosse simultaneamente pessoal e empresarial;
• fosse documentada duas vezes, uma no CPF e outra no CNPJ;
• gerasse crédito integral em dois programas;
• tivesse o ISS artificialmente atribuído a dois municípios;
• fosse deslocada cadastralmente sem correspondência com a realidade.

Nessa hipótese, não se estaria diante de simples pluralidade de domicílios, mas de conflito de competência, erro documental ou possível simulação.

8. O direito intermunicipal como dimensão da cidadania fiscal

A situação permite formular uma ideia mais ampla de direito intermunicipal privado, uma vez que a pessoa moderna não está necessariamente presa a um único território, pois ela pode residir em uma cidade, exercer atividade profissional em outra, possuir imóveis em uma terceira e contratar serviços de empresas estabelecidas em diferentes municípios.

Cada deslocamento ou relação econômica coloca o indivíduo em contato com uma legislação municipal distinta. A pessoa passa a organizar suas relações privadas levando em consideração:

• domicílio civil;
• domicílio profissional;
• estabelecimento empresarial;
• local do prestador;
• local da execução do serviço;
• município competente para o ISS;
• programas locais de incentivo;
• identificação do tomador pelo CPF ou CNPJ.

A cidadania fiscal deixa, assim, de ser estritamente residencial. Ela torna-se relacional e institucional. O indivíduo participa da fiscalização tributária e recebe benefícios conforme a posição concreta que ocupa em cada relação econômica.

Em Vitória, ele pode ser o consumidor pessoa física que exige a nota e recebe parte do ISS. Em São Paulo, pode ser o pequeno empresário que documenta suas despesas profissionais e recebe o incentivo destinado às microempresas estabelecidas na cidade.

A pluralidade não destrói a unidade da pessoa. Pelo contrário: permite que suas diferentes funções sociais — consumidor, residente, profissional e empresário — sejam reconhecidas pelas diversas ordens municipais.

9. Limites jurídicos do planejamento

O planejamento é legítimo quando organiza fatos reais. Torna-se, no entanto, vulnerável quando se tenta substituir a realidade econômica por uma construção meramente documental.

Para que a estrutura seja consistente, quatro correspondências precisam ser preservadas:

Correspondência pessoal: os serviços pessoais devem ser tomados no CPF.

Correspondência empresarial: os serviços ligados à atividade do MEI devem ser documentados no CNPJ.

Correspondência territorial: o programa escolhido deve pertencer ao município competente para o ISS daquela prestação.

Correspondência material: residência, domicílio profissional e estabelecimento devem possuir existência efetiva, e não apenas cadastral.

Também não é necessário que todo serviço contratado pelo MEI coincida diretamente com o CNAE que ele oferece aos clientes. Uma atividade empresarial necessita de serviços instrumentais, como contabilidade, tecnologia, manutenção, publicidade e apoio administrativo. O vínculo exigido é econômico e funcional: a despesa precisa contribuir efetivamente para a organização ou para o exercício da atividade.

Conclusão

É juridicamente possível que uma pessoa natural possua domicílio pessoal em Vitória e mantenha seu único estabelecimento de MEI em São Paulo.

Nessa configuração, ela poderá, em tese:

• tomar serviços pessoais em Vitória, identificando-se pelo CPF e participando do Nota Vitória;
• tomar serviços empresariais em São Paulo, identificando-se pelo CNPJ do MEI estabelecido na capital e participando da Nota Fiscal Paulistana, observados o enquadramento cadastral e as demais condições municipais.

A operação não representa, por si só, um conflito positivo de competência. Quando os serviços, notas e posições jurídicas são diferentes, existe uma cumulação lícita de benefícios fiscais municipais.

O conflito verdadeiro somente aparece quando dois municípios disputam o mesmo ISS ou quando se tenta duplicar benefícios sobre uma única prestação, pois essa estrutura demonstra como a pluralidade de domicílios, reconhecida pelo Código Civil, pode servir de fundamento para uma cidadania fiscal igualmente plural. A pessoa não pertence economicamente a um único espaço: ela pode integrar diferentes comunidades municipais, desde que cada vínculo seja autêntico, documentalmente coerente e subordinado às regras territoriais do imposto.

Bibliografia comentada

1. Fontes constitucionais e legais nacionais

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

É o ponto de partida para compreender a autonomia municipal, a posição dos municípios como entes da Federação e sua competência para instituir o ISS. Devem ser consultados especialmente os artigos 18, 30, 145, 146, 150 e 156, além das modificações promovidas pela Emenda Constitucional nº 132/2023. A Constituição permite situar os programas Nota Vitória e Nota Fiscal Paulistana não como favores administrativos isolados, mas como manifestações da autonomia financeira e legislativa municipal.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 criou o IBS, tributo de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, e estabeleceu a substituição progressiva do ISS. É indispensável para analisar o futuro dos programas municipais de devolução de parte do imposto, pois a extinção do ISS exigirá a reformulação jurídica e financeira desses incentivos.

BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil.

Os artigos 70 a 72 fornecem o fundamento civil da pluralidade de domicílios. O artigo 71 reconhece que uma pessoa pode ter diversas residências nas quais viva alternadamente, enquanto o artigo 72 admite um domicílio profissional específico para as relações ligadas ao exercício da profissão. O artigo 966 também é relevante porque define o empresário, categoria na qual se insere o titular do MEI.

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional.

O Código Tributário Nacional deve ser consultado para diferenciar competência tributária, capacidade tributária ativa, obrigação tributária e vigência territorial da legislação municipal. É especialmente importante o artigo 102, segundo o qual a legislação tributária municipal pode produzir efeitos fora do respectivo território apenas nos limites reconhecidos por convênios ou normas gerais nacionais. Essa regra impede que um programa municipal de incentivo seja automaticamente aplicado a um imposto pertencente a outro município.

BRASIL. Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Dispõe sobre o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza.

É a principal fonte para identificar qual município possui competência para receber o ISS em cada prestação. Seu artigo 3º adota como regra o local do estabelecimento prestador, mas apresenta numerosas exceções baseadas no local do imóvel, da execução, do evento ou do tomador. O artigo 4º define estabelecimento prestador a partir da existência de uma unidade econômica ou profissional efetiva, afastando a suficiência de um endereço meramente formal.

BRASIL. Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte.

A Lei Complementar nº 123 disciplina o Simples Nacional e o regime do microempreendedor individual. Sua leitura é necessária para verificar a condição do MEI como modalidade de microempresa, suas limitações cadastrais, seu regime simplificado de recolhimento e sua relação com benefícios municipais concedidos às microempresas optantes pelo Simples.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo.

A LC nº 214/2025 regulamenta parte central da reforma tributária do consumo. Para o tema deste artigo, interessa especialmente a distinção entre o regime regular do IBS e da CBS e os regimes do Simples Nacional e do MEI. A norma permite avaliar como a substituição do ISS poderá modificar tanto os créditos tributários empresariais quanto os programas municipais de incentivo ao tomador.

2. Fontes municipais de Vitória

VITÓRIA. Lei municipal nº 8.693, de 25 de julho de 2014. Autoriza a instituição do Programa Nota Vitória.

A Lei nº 8.693/2014 constitui a base legislativa do Nota Vitória. Ela deve ser examinada para compreender os beneficiários, as atividades excluídas e os limites da autorização concedida ao Poder Executivo municipal. A legislação concentra o incentivo no tomador pessoa física e serve de fundamento para a regulamentação posterior pelo Decreto nº 16.082/2014.

VITÓRIA. Decreto nº 16.082, de 12 de agosto de 2014. Institui o Programa Nota Vitória.

É o principal regulamento do programa. O decreto estabelece que o incentivo se destina aos tomadores pessoas físicas identificados pelo CPF e condiciona a geração definitiva do crédito ao recolhimento do ISS pelo prestador. Também disciplina as exclusões, a utilização dos valores e a operacionalização do programa.

PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA. Portal Nota Vitória. Perguntas frequentes e informações sobre créditos.

O portal deve ser consultado juntamente com a lei e o decreto, pois contém as regras operacionais aplicadas pelo sistema. Ele informa que o crédito corresponde, em regra, a 30% do ISS calculado e efetivamente recolhido; que apenas notas emitidas para pessoas físicas com CPF participam do programa; e que os valores podem ser depositados em conta corrente a partir do mínimo regulamentar.

PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA. Nota Vitória: contribuinte pode ter devolução de parte do valor pago em impostos.

Essa orientação administrativa confirma um elemento particularmente relevante para a tese do artigo: a pessoa física não precisa residir em Vitória para receber o crédito. O vínculo decisivo é a existência de uma NFS-e elegível, emitida para o CPF, cujo ISS seja devido e recolhido ao Município de Vitória.

3. Fontes municipais de São Paulo

SÃO PAULO. Lei municipal nº 14.097, de 8 de dezembro de 2005. Institui a Nota Fiscal Eletrônica de Serviços e dispõe sobre a geração e a utilização de créditos.

A Lei nº 14.097/2005 é a base jurídica da Nota Fiscal Paulistana. Ela autoriza a atribuição ao tomador de uma parcela do ISS devidamente recolhido e permite que o regulamento diferencie percentuais segundo a categoria do beneficiário. Sua evolução legislativa demonstra que a existência de autorização legal para determinada categoria não significa necessariamente que o percentual operacional esteja acima de zero em todos os períodos.

PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. Manual da Nota Fiscal de Serviços Eletrônica — NFS-e, versão 6.2, 2026.

É a fonte operacional mais importante para a aplicação atual do programa paulistano. O manual informa que as pessoas físicas não recebem créditos relativos aos fatos geradores ocorridos desde 2 de março de 2017. Em contrapartida, prevê crédito de 10% do ISS para microempresas e empresas de pequeno porte optantes pelo Simples Nacional, quando o tomador não for responsável pelo recolhimento, e crédito de 5% para pessoas jurídicas responsáveis pelo pagamento do imposto.

O manual também exige que o tomador pessoa jurídica esteja estabelecido no Município de São Paulo e permite o depósito dos créditos em conta corrente ou poupança, observado o saldo mínimo de R$ 25 e as demais condições cadastrais. É essa fonte que fornece o principal fundamento administrativo para a posição diferenciada do MEI paulistano enquanto tomador empresarial.

4. Doutrina sobre ISS e competência tributária

BARRETO, Aires Fernandino. ISS na Constituição e na lei. São Paulo: Dialética.

A obra é uma referência específica para o estudo constitucional e legal do ISS. É particularmente útil para compreender os critérios espacial, material e pessoal da incidência, a noção de estabelecimento prestador e os conflitos entre municípios que pretendem tributar a mesma prestação. Sua leitura permite separar o verdadeiro conflito positivo de competência da simples participação de uma pessoa em programas municipais relativos a operações independentes.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 36. ed. São Paulo: Malheiros/JusPodivm, 2025.

Carrazza oferece uma análise sistemática das competências tributárias a partir do federalismo e dos princípios constitucionais. A obra é útil para sustentar que a autonomia municipal não significa soberania: cada município somente pode instituir, arrecadar e incentivar os tributos dentro dos limites definidos pela Constituição e pelas normas gerais nacionais.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Noeses.

A obra fornece as categorias necessárias para decompor cada prestação em seus elementos jurídicos: hipótese de incidência, fato jurídico tributário, sujeito ativo, sujeito passivo, base de cálculo e alíquota. Essa metodologia ajuda a demonstrar por que duas notas, referentes a contratos diferentes e destinadas a municípios distintos, não constituem duplicidade apenas porque pertencem à mesma pessoa natural.

CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: linguagem e método. 8. ed. São Paulo: Noeses, 2021.

A obra aprofunda a análise das normas tributárias como estruturas de linguagem. É especialmente útil para diferenciar expressões próximas, mas não equivalentes, como “crédito tributário”, “crédito de incentivo”, “devolução de imposto”, “benefício financeiro” e “cashback fiscal”. Essa precisão terminológica evita considerar o crédito do Nota Vitória ou da Nota Fiscal Paulistana como se fosse um crédito escritural decorrente da não cumulatividade.

TÔRRES, Heleno Taveira. Direito tributário e direito privado: autonomia privada, simulação e elusão tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.

A obra examina as relações entre os negócios jurídicos privados e seus efeitos tributários. É relevante para estabelecer a fronteira entre planejamento legítimo e simulação: a pessoa pode organizar residências, domicílios profissionais, estabelecimentos e contratos de maneira fiscalmente eficiente, mas os documentos precisam corresponder à substância econômica e à efetiva finalidade das operações.

5. Estudos sobre municipalismo e federalismo fiscal

SENADO FEDERAL. Tributos municipais: Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza — ISS. Brasília: Senado Federal, 2012.

A publicação apresenta uma visão institucional do ISS, incluindo sua estrutura nacional, sua aplicação pelos municípios e sua relação com o Simples Nacional. É uma leitura introdutória útil para compreender como um tributo municipal é simultaneamente condicionado por normas gerais federais.

SENADO FEDERAL. O federalismo fiscal na organização do Estado brasileiro pela Constituição de 1988. Brasília: Senado Federal.

O estudo situa a distribuição constitucional de receitas e competências dentro do modelo federativo brasileiro. Ele permite compreender os programas de cidadania fiscal como instrumentos da autonomia municipal, mas também como peças de um sistema nacional em que as decisões de um ente podem produzir consequências econômicas para residentes e empresas vinculados a outros territórios.

INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA — IPEA. Reforma tributária. Rio de Janeiro: Ipea; Brasília: OAB/DF, 2018.

A coletânea reúne diferentes perspectivas sobre a complexidade do sistema tributário, os conflitos federativos e as propostas de reforma do consumo. Embora anterior à aprovação da Emenda Constitucional nº 132/2023, oferece o contexto intelectual e econômico que levou à busca por um imposto de base ampla e administração coordenada.

Nota metodológica

As fontes normativas e os manuais administrativos devem prevalecer sobre a doutrina quando se pretende determinar o funcionamento concreto dos programas. Além disso, as regras operacionais podem ser alteradas por decreto, portaria, atualização do sistema ou mudança dos percentuais fixados pela Administração.

Por isso, a tese da pluralidade coordenada de posições fiscais deve ser aplicada mediante a análise individual de cada prestação:

1. identificação da natureza pessoal ou empresarial do serviço;
2. indicação correta do CPF ou do CNPJ do tomador;
3. determinação do município ao qual pertence o ISS;
4. verificação do regime tributário do prestador;
5. confirmação de que a atividade gera crédito;
6. comprovação da realidade do estabelecimento empresarial;
7. consulta às regras vigentes na data do fato gerador.

Essa metodologia permite aproveitar legitimamente a pluralidade de vínculos municipais sem transformar a organização fiscal em duplicidade documental, simulação de domicílio ou apropriação de dois benefícios sobre uma mesma prestação.

Cidadania fiscal na transição do ICMS para o IBS: conflito positivo, sobreposição de benefícios e tributação no destino

Introdução

A substituição gradual do ICMS pelo Imposto sobre Bens e Serviços — IBS — não produzirá apenas uma mudança de alíquotas, bases de cálculo e competências arrecadatórias. Ela poderá alterar profundamente a relação entre o consumidor, o documento fiscal e o território ao qual se atribui a receita tributária.

No sistema atual, programas como a Nota Fiscal Paulista e o Nota Paraná vinculam a concessão do crédito, em regra, ao estabelecimento que realizou a venda. A localização do fornecedor funciona como elemento de conexão entre a operação, o imposto recolhido e o programa estadual de cidadania fiscal.

O IBS modifica esse raciocínio. Embora o vendedor possa estar estabelecido no Paraná, a parcela estadual e a parcela municipal do novo imposto serão determinadas pelo destino da operação. Se a mercadoria for entregue a um consumidor em São Paulo, o IBS será cobrado pelo somatório das alíquotas do Estado de São Paulo e do município paulista de destino. A Constituição também determina que a receita das operações que não gerarem creditamento seja distribuída ao ente federativo de destino.

Durante o período de transição, porém, os dois sistemas conviverão. O ICMS continuará existindo ao mesmo tempo que o IBS começa a ser cobrado. Surge, então, uma hipótese singular: a mesma compra poderá ser considerada por um programa estadual vinculado ao ICMS do estabelecimento de origem e, simultaneamente, por outro programa vinculado ao IBS atribuído ao destino.

Essa possibilidade pode ser descrita, em sentido amplo, como um conflito positivo entre programas de cidadania fiscal. Em sentido jurídico mais estrito, entretanto, não haverá necessariamente um conflito positivo de competência tributária. Haverá uma sobreposição de títulos de benefício, fundada na convivência temporária entre dois impostos e dois critérios territoriais distintos.

1. O sistema atual: a cidadania fiscal ligada ao estabelecimento vendedor

A Nota Fiscal Paulista concede créditos aos adquirentes de mercadorias, bens e determinados serviços quando a compra é realizada de estabelecimento fornecedor localizado no Estado de São Paulo. A legislação prevê que até 30% do ICMS efetivamente recolhido por cada estabelecimento pode ser distribuído entre os respectivos adquirentes, conforme os critérios regulamentares.

A estrutura do Nota Paraná é semelhante. O valor do crédito depende do imposto efetivamente recolhido pelo fornecedor, do número de consumidores que informaram o CPF ou CNPJ e da proporção representada por cada aquisição. A administração paranaense esclarece expressamente que compras realizadas em estabelecimentos situados fora do Paraná não geram o crédito ordinário do programa.

O elemento territorial predominante, portanto, não é apenas o domicílio do consumidor nem o local em que o bem será utilizado. O elemento de conexão é, fundamentalmente, a localização do estabelecimento participante e o ICMS por ele recolhido.

Pode-se representar o sistema atual da seguinte forma:

estabelecimento situado no Estado → recolhimento estadual do ICMS → formação de uma massa de créditos → distribuição aos consumidores identificados.

Uma empresa paranaense que vende para um consumidor situado em São Paulo pode recolher parcelas de ICMS relacionadas à operação e ao conjunto de suas atividades. Contudo, a nota emitida pelo estabelecimento paranaense não ingressa, pelas regras atuais, na Nota Fiscal Paulista, pois esta exige fornecedor localizado no território paulista. Da mesma forma, uma nota emitida por estabelecimento paulista não se converte em crédito ordinário do Nota Paraná.

Os programas atuais, portanto, estruturam uma territorialidade de origem ou de estabelecimento, ainda que a disciplina constitucional do ICMS interestadual já atribua parte da arrecadação ao destino.

2. A substituição tributária não impede necessariamente o crédito, mas pode esvaziá-lo

A substituição tributária demonstra que o crédito dos programas atuais não corresponde necessariamente ao imposto individualmente destacado ou economicamente contido em cada produto.

No Nota Paraná, uma compra composta por mercadorias isentas, imunes ou sujeitas à substituição tributária pode participar do rateio, desde que o estabelecimento tenha realizado algum recolhimento de ICMS computável pelo programa. Se o varejista comercializar apenas mercadorias sujeitas à substituição tributária e, por isso, não tiver imposto próprio a recolher no período, o crédito pode ser igual a zero.

Isso ocorre porque o sistema não devolve necessariamente uma fração individualizada do imposto incidente sobre aquele produto específico. Ele distribui entre os consumidores uma parcela do ICMS efetivamente recolhido pelo estabelecimento durante determinado período.

Assim, duas afirmações devem ser distinguidas:

1. a mercadoria submetida à substituição tributária pode ser considerada no conjunto de compras do consumidor;
2. isso não assegura, por si só, a existência de crédito, porque a formação da massa distribuível depende do recolhimento realizado pelo estabelecimento.

A substituição tributária pode, portanto, reduzir ou eliminar a massa de créditos sem necessariamente excluir o documento fiscal da participação no programa.

Essa distinção será relevante durante a transição. A parcela paranaense eventualmente recebida pelo consumidor continuará submetida à lógica do ICMS e do recolhimento do estabelecimento. Já uma eventual parcela paulista fundada no IBS poderá seguir lógica diferente, mais diretamente relacionada à tributação da aquisição no destino.

3. O IBS e a mudança do elemento de conexão

A Constituição determina que o IBS tenha legislação única e uniforme no território nacional, embora cada Estado e cada Município possa fixar sua própria alíquota. A alíquota incidente sobre determinada operação será formada pela soma das alíquotas do Estado e do Município de destino.

O novo sistema abandona, em grande medida, a ideia de que a localização do fornecedor define o ente beneficiado pela tributação do consumo.

Se uma empresa estabelecida no Paraná vender uma mercadoria para entrega a um consumidor na cidade de São Paulo, o aspecto territorial relevante para o IBS será o destino definido pela legislação complementar. Em operações com bens materiais, esse destino poderá estar relacionado, conforme as características da operação, ao local de entrega, de disponibilização, de localização do bem ou ao domicílio do adquirente.

Na hipótese simples de uma mercadoria comprada de fornecedor paranaense e entregue ao consumidor na cidade de São Paulo, o IBS tenderá a ser formado por:

• parcela correspondente à alíquota do Estado de São Paulo;
• parcela correspondente à alíquota do Município de São Paulo.

O Paraná não receberá, em razão da simples localização do vendedor, uma parcela estadual do IBS correspondente ao consumo ocorrido em São Paulo. A atividade empresarial permanecerá fisicamente no Paraná, mas a receita tributária do consumo será direcionada ao destino.

O IBS, portanto, transforma a territorialidade da cidadania fiscal. O centro de gravidade deixa de ser o estabelecimento emissor e passa a ser a comunidade política em cujo território se localiza o consumo.

4. A autorização legal para programas de cidadania fiscal vinculados ao IBS

A Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026, estabeleceu fundamento específico para a criação de programas de cidadania fiscal ligados ao IBS.

A norma autoriza que Estados, Distrito Federal e Municípios prevejam, por lei específica, a destinação de percentual de sua arrecadação corrente do IBS a programas de incentivo à exigência de documentos fiscais. Esses programas terão como objetivo destinar às pessoas físicas parcela do IBS incidente sobre aquisições que não gerem direito a crédito, observados os critérios a serem estabelecidos pelo Comitê Gestor do IBS.

Trata-se de uma mudança importante em relação a certos modelos atuais.

O texto não se limita a mencionar o imposto recolhido pelo estabelecimento fornecedor. Ele se refere à parcela do IBS incidente sobre as aquisições da pessoa física. A operação de consumo passa a ser considerada a partir da posição do adquirente e da receita atribuída ao respectivo ente federativo.

Isso não significa que qualquer compra dará automaticamente direito a uma devolução. A existência do programa dependerá de lei específica do Estado ou do Município, além dos critérios uniformes do Comitê Gestor. Também será necessário definir percentuais, limites, documentos elegíveis, procedimentos de identificação e formas de utilização.

A legislação, contudo, já oferece a arquitetura jurídica para que a Nota Fiscal Paulista, o Nota Paraná e programas municipais sejam reconstruídos sobre a arrecadação do IBS.

5. A sobreposição transitória: uma nota, dois sistemas

A hipótese mais interessante surge entre 2027 e 2032, quando o IBS e o ICMS coexistirão.

Em 2027 e 2028, o IBS será cobrado com alíquota estadual de 0,05% e municipal de 0,05%. O ICMS continuará vigente sem a redução escalonada que começará apenas em 2029. De 2029 a 2032, as alíquotas do ICMS serão reduzidas para, respectivamente, nove décimos, oito décimos, sete décimos e seis décimos das alíquotas anteriores. O ICMS será extinto a partir de 2033.

Considere-se o seguinte caso:

• o consumidor reside em São Paulo;
• a mercadoria é adquirida de estabelecimento localizado no Paraná;
• o documento fiscal contém o CPF do consumidor;
• o bem é entregue em São Paulo;
• o estabelecimento paranaense participa do Nota Paraná e possui ICMS próprio recolhido no período;
• São Paulo cria um programa de cidadania fiscal baseado na parcela estadual do IBS destinada ao seu território.

Nesse cenário, o mesmo documento fiscal poderia, em tese, produzir dois efeitos:

a) Crédito do Nota Paraná

O documento seria considerado porque foi emitido por estabelecimento paranaense participante. O crédito seria calculado com base na massa de ICMS efetivamente recolhida pelo estabelecimento e distribuída entre os consumidores identificados.

Mesmo que determinados produtos estivessem submetidos à substituição tributária, a compra poderia participar do rateio caso o estabelecimento tivesse outros recolhimentos de ICMS computáveis. O valor poderia ser positivo, reduzido ou zero, conforme a situação fiscal do fornecedor.

b) Crédito de um programa paulista vinculado ao IBS

O mesmo documento poderia ser considerado por São Paulo porque a operação teve como destino o território paulista e porque a parcela estadual do IBS incidente sobre a aquisição seria atribuída a São Paulo.

Esse segundo crédito não dependeria do fato de o estabelecimento estar localizado em São Paulo. Seu fundamento seria a receita de IBS pertencente ao Estado de destino e a legislação paulista que instituísse o programa.

A nota fiscal exerceria, assim, duas funções simultâneas:

comprovaria uma aquisição realizada perante estabelecimento paranaense para fins do programa de ICMS do Paraná e comprovaria uma operação de consumo destinada a São Paulo para fins do programa paulista de IBS.

Haveria uma única realidade econômica, um único documento fiscal e um único consumidor, mas dois vínculos jurídicos distintos.

6. Seria realmente um conflito positivo?

A expressão “conflito positivo” pode ser usada, mas exige qualificação.

No direito tributário, um conflito positivo de competência ocorre, em sentido próprio, quando dois entes federativos pretendem tributar o mesmo fato com base em competências incompatíveis ou sobrepostas. Há duas pretensões arrecadatórias que disputam o mesmo espaço constitucional.

Na hipótese examinada, o Paraná e São Paulo não estariam necessariamente exigindo o mesmo imposto sobre a mesma parcela de riqueza.

O Paraná estaria mantendo um programa financiado pelo ICMS recolhido pelo estabelecimento paranaense. São Paulo estaria criando outro programa financiado por sua arrecadação do IBS incidente no destino.

Não haveria, portanto, dupla cobrança do mesmo IBS, nem apropriação, pelo Paraná, da parcela do IBS pertencente a São Paulo. Haveria duas devoluções ou recompensas financiadas por receitas juridicamente distintas.

A expressão tecnicamente mais adequada seria:

cumulação ou sobreposição transitória de benefícios de cidadania fiscal decorrente da convivência entre o critério territorial do estabelecimento, próprio dos programas de ICMS, e o critério territorial do destino, próprio do IBS.

Ainda assim, há um conflito positivo em sentido funcional. Dois ordenamentos estaduais reconheceriam simultaneamente a mesma compra como relevante para seus respectivos programas. O Paraná a reconheceria porque o fornecedor está em seu território; São Paulo, porque o consumo ocorreu em seu território.

Não se trata de conflito entre competências para tributar, mas de conflito — ou concorrência — entre pontos de conexão para beneficiar.

7. Um verdadeiro direito interterritorial dos programas de cidadania fiscal

A coexistência dos programas poderá exigir algo semelhante a um direito interterritorial interno.

O Brasil não terá apenas de definir qual Estado e qual Município recebem o IBS. Será necessário estabelecer como uma mesma operação poderá ser utilizada em programas estaduais e municipais diferentes, sobretudo durante a transição.

Algumas questões precisarão ser resolvidas:

• a participação em um programa baseado no ICMS impedirá a participação em outro baseado no IBS?
• haverá compartilhamento nacional de documentos fiscais identificados por CPF?
• cada ente poderá calcular separadamente sua recompensa?
• o Comitê Gestor poderá estabelecer regras de exclusividade?
• uma mesma parcela econômica poderá ser considerada por programas estadual e municipal?
• haverá limites nacionais para impedir devoluções superiores ao IBS incidente?
• os programas antigos de ICMS serão adaptados ou coexistirão integralmente com os novos programas de IBS?

A Lei Complementar nº 227/2026 prevê que os programas vinculados ao IBS observarão critérios estabelecidos pelo Comitê Gestor. Esse comando abre espaço para regras nacionais de interoperabilidade, controle, transparência e prevenção de duplicidades indevidas.

O que deve ser evitado não é necessariamente a existência de dois benefícios. O problema seria a utilização da mesma parcela de arrecadação por mais de um ente ou a devolução de valor incompatível com as receitas que efetivamente pertencem a cada programa.

A cumulação é juridicamente defensável quando cada benefício possui:

1. fonte financeira própria;
2. competência legislativa própria;
3. critério territorial próprio;
4. método de cálculo independente;
5. ausência de apropriação da receita pertencente ao outro ente.

8. A possível cumulação estadual e municipal no próprio destino

A estrutura definitiva do IBS admite outra forma de cumulação, ainda mais coerente do que a sobreposição Paraná–São Paulo.

Como o IBS incidente em uma operação é formado pela soma das alíquotas estadual e municipal do destino, tanto o Estado quanto o Município poderão criar programas próprios de cidadania fiscal, desde que aprovem as respectivas leis específicas. A LC nº 227/2026 menciona expressamente Estados, Distrito Federal e Municípios.

Uma compra entregue na cidade de São Paulo poderia, em tese, gerar:

• um benefício do Estado de São Paulo, financiado por percentual da parcela estadual do IBS;
• um benefício do Município de São Paulo, financiado por percentual da parcela municipal do IBS.

Nesse caso, a mesma compra produziria duas recompensas no mesmo destino, mas cada uma seria financiada por uma esfera federativa diferente.

Esse modelo permitiria uma verdadeira cidadania fiscal em dois níveis:

o consumidor contribuiria simultaneamente para a comunidade estadual e para a comunidade municipal na qual o consumo ocorreu, podendo ser reconhecido por ambas.

A cumulação não representaria uma anomalia. Ela refletiria a própria composição dual do IBS, que, embora administrado de forma integrada, pertence conjuntamente aos Estados e aos Municípios.

9. O cenário depois de 2033

A partir de 2033, o ICMS será extinto. Com isso, desaparecerá o fundamento tributário ordinário para que o Paraná conceda, com base no ICMS do fornecedor, créditos relativos a uma venda destinada a São Paulo.

No sistema definitivo, uma compra realizada de empresa paranaense, mas entregue ao consumidor em São Paulo, será relevante para o IBS paulista, não para um IBS paranaense decorrente da origem do vendedor.

O Paraná poderá manter sorteios, incentivos econômicos ou programas orçamentários relacionados às empresas estabelecidas em seu território. Entretanto, caso o benefício seja apresentado como devolução de parcela do IBS incidente sobre aquela aquisição, haverá um limite evidente: a receita dessa operação terá sido alocada ao Estado e ao Município de destino.

Por isso, a cumulação Paraná–São Paulo tende a ser um fenômeno essencialmente transitório:

• o Paraná poderá reconhecer o documento em razão do ICMS enquanto esse imposto existir;
• São Paulo poderá reconhecer o mesmo documento em razão do IBS destinado ao seu território;
• com a extinção do ICMS, restará predominantemente o vínculo do destino.

O desaparecimento da cumulação não decorrerá necessariamente de uma proibição formal. Decorrerá da extinção de uma das fontes financeiras que a tornavam possível.

10. Da cidadania fiscal do estabelecimento à cidadania fiscal do consumo

A transição para o IBS modifica o sentido político dos programas de devolução.

No modelo ligado ao ICMS, pedir o CPF na nota significa participar da fiscalização e da arrecadação do estabelecimento vendedor. O consumidor auxilia o Estado onde está localizada a empresa a controlar a emissão de documentos fiscais e recebe uma parcela da arrecadação produzida por esse estabelecimento.

No modelo do IBS, pedir o CPF na nota poderá significar algo mais amplo. O consumidor identificará o local em que o consumo ocorreu e permitirá que a arrecadação seja atribuída à comunidade territorial que suporta a demanda por serviços públicos, infraestrutura, fiscalização e organização urbana.

O documento fiscal passará a cumprir três funções:

1. comprovar a operação econômica;
2. determinar o destino territorial do imposto;
3. habilitar o consumidor a participar de programas vinculados à receita do destino.

A cidadania fiscal deixará de estar centrada exclusivamente na relação entre o consumidor e a empresa. Ela passará a expressar a relação entre o consumidor e o território em que ele vive, recebe o bem e realiza sua vida econômica.

Conclusão

Durante a transição do ICMS para o IBS, é juridicamente possível imaginar que uma compra realizada de estabelecimento paranaense e destinada a consumidor situado em São Paulo gere simultaneamente um crédito do Nota Paraná e um crédito de um futuro programa paulista baseado no IBS.

O crédito paranaense teria como fundamento o ICMS ainda recolhido pelo estabelecimento de origem. O crédito paulista teria como fundamento a parcela estadual do IBS incidente no destino.

Não haveria, necessariamente, conflito positivo de competência tributária, pois Paraná e São Paulo não estariam disputando a mesma parcela do mesmo imposto. Haveria uma sobreposição transitória de programas de cidadania fiscal, produzida pela convivência entre dois tributos, dois critérios territoriais e duas técnicas de devolução.

A substituição tributária do ICMS não impediria automaticamente o crédito paranaense, mas poderia reduzi-lo ou levá-lo a zero caso o estabelecimento não tivesse imposto próprio computável para distribuição. Já o programa baseado no IBS não deve ser presumido como simples reprodução desse rateio: a legislação complementar aponta para uma devolução relacionada à parcela do IBS incidente sobre as aquisições da pessoa física.

Depois de 2033, com a extinção do ICMS, a sobreposição entre origem e destino tenderá a desaparecer. A cidadania fiscal será reorganizada em torno do Estado e do Município aos quais for atribuída a receita do consumo.

A transição, contudo, criará por alguns anos uma situação inédita: uma única nota poderá pertencer a dois mundos tributários. No primeiro, será uma nota emitida por uma empresa paranaense e integrada ao rateio do ICMS do estabelecimento. No segundo, será uma nota referente a um consumo ocorrido em São Paulo e integrada à arrecadação paulista do IBS.

Essa duplicidade não representa necessariamente uma falha do sistema. Ela poderá constituir a expressão jurídica da própria transição: a passagem de uma cidadania fiscal organizada pelo território da empresa para uma cidadania fiscal organizada pelo território do consumo.

11. Nota de atualização normativa

A hipótese desenvolvida neste artigo deve ser compreendida como uma possibilidade jurídica condicionada, e não como um direito já assegurado ao consumidor.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 estabeleceu a convivência temporária entre o IBS e os impostos que serão substituídos. Em 2026, o IBS foi introduzido com alíquota de teste de 0,1%. Em 2027 e 2028, será cobrado mediante uma alíquota estadual de 0,05% e uma alíquota municipal de 0,05%. A redução progressiva do ICMS e do ISS ocorrerá entre 2029 e 2032, ficando ambos extintos a partir de 2033.

A Lei Complementar nº 227/2026 acrescentou à estrutura do IBS uma autorização expressa para programas de cidadania fiscal. Seu artigo 48, § 2º, permite que o orçamento do Comitê Gestor do IBS destine até 0,05% da arrecadação corrente do imposto a programas de estímulo à exigência de documentos fiscais. Os §§ 4º e 5º permitem, adicionalmente, que Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante lei específica, destinem percentual de sua arrecadação do IBS a programas que transfiram às pessoas físicas parcela do imposto incidente sobre aquisições que não gerem direito a crédito.

A lei complementar, entretanto, não cria automaticamente um crédito estadual para cada consumidor. Ela oferece fundamento jurídico e financeiro para que cada ente institua seu programa, observados os critérios estabelecidos pelo Comitê Gestor.

Por isso, a eventual cumulação entre o Nota Paraná e um futuro programa paulista dependerá de quatro condições:

1. manutenção do programa paranaense baseado no ICMS durante a transição;
2. existência de ICMS efetivamente computável e distribuível pelo estabelecimento paranaense;
3. aprovação, pelo Estado de São Paulo, de lei específica que vincule seu programa à arrecadação do IBS;
4. inexistência de regra nacional ou estadual que imponha exclusividade ou vede a cumulação.

Até 31 de julho de 2026, a estrutura legal da Nota Fiscal Paulista consultada continua baseada na Lei estadual nº 12.685/2007, que exige aquisição de estabelecimento fornecedor localizado no Estado de São Paulo. Não foi localizada, na legislação paulista consultada, uma lei específica que já tenha convertido o programa em mecanismo de devolução do IBS. Existem, porém, iniciativas legislativas e institucionais voltadas à preparação do programa para a reforma tributária.

Consequentemente, a hipótese de uma mesma nota gerar benefício paranaense de ICMS e benefício paulista de IBS é juridicamente plausível, mas ainda depende de legislação superveniente e de regulamentação operacional.

12. Legislação essencial

12.1 Constituição Federal e Emenda Constitucional nº 132/2023

A principal base constitucional do estudo encontra-se nos artigos 156-A e 156-B da Constituição Federal e nos artigos 124 a 133 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzidos pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

Esses dispositivos estabelecem:

• a competência compartilhada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios sobre o IBS;
• a legislação nacional uniforme do imposto;
• a autonomia dos entes para fixar suas alíquotas;
• a tributação segundo o destino;
• a administração integrada pelo Comitê Gestor;
• a transição entre ICMS, ISS e IBS;
• a extinção do ICMS e do ISS em 2033.

Para a tese deste artigo, são especialmente importantes os artigos 127, 128 e 129 do ADCT. Eles demonstram que, durante alguns anos, estarão simultaneamente vigentes o ICMS, regido por sua antiga territorialidade, e o IBS, estruturado pelo destino.

12.2 Lei Complementar nº 214/2025

A Lei Complementar nº 214/2025 instituiu e regulamentou os elementos materiais do IBS, da CBS e do Imposto Seletivo.

A norma deve ser consultada para examinar:

• hipóteses de incidência;
• definição do local da operação;
• não cumulatividade;
• apropriação e utilização de créditos;
• regimes específicos e diferenciados;
• tratamento das operações destinadas ao consumidor final;
• formas de pagamento e extinção do débito tributário.

Ela permite compreender por que o IBS não é simplesmente uma versão nacional do ICMS. O novo tributo procura identificar o local do consumo e atribuir a receita aos entes de destino, afastando progressivamente o modelo no qual a localização do fornecedor exerce papel predominante.

12.3 Lei Complementar nº 227/2026

A Lei Complementar nº 227/2026 instituiu o Comitê Gestor do IBS e disciplinou a administração do imposto, o processo administrativo e a distribuição da arrecadação entre os entes federativos.

Para os programas de cidadania fiscal, o dispositivo central é o artigo 48, especialmente seus §§ 2º, 4º e 5º.

O § 2º prevê um programa financiado no próprio orçamento do Comitê Gestor. O § 4º permite que cada ente destine recursos adicionais de sua arrecadação do IBS. O § 5º determina que os programas estaduais e municipais tenham como objetivo destinar às pessoas físicas parcela do IBS incidente sobre aquisições sem direito a crédito.

Esse dispositivo fornece o fundamento jurídico mais direto para a transformação de programas como o Nota Paraná e a Nota Fiscal Paulista em programas de cidadania fiscal adaptados ao IBS.

Ele também fortalece a conclusão de que a recompensa futura poderá relacionar-se à parcela do imposto incidente sobre a aquisição da pessoa física, e não apenas à conta mensal de imposto do estabelecimento vendedor.

12.4 Lei Complementar nº 87/1996 — Lei Kandir

A Lei Complementar nº 87/1996 continua sendo fundamental durante a transição, pois disciplina o ICMS, sua base de cálculo, sua não cumulatividade, suas hipóteses de incidência e diversos aspectos da substituição tributária.

Sua leitura permite distinguir:

• o ICMS próprio do estabelecimento;
• o imposto retido por substituição tributária;
• os créditos fiscais do contribuinte;
• o diferencial de alíquotas;
• a parcela do imposto relacionada à origem;
• a parcela atribuída ao destino.

Essa distinção é indispensável porque o crédito concedido por programas de cidadania fiscal não se confunde com o crédito escritural do contribuinte do ICMS nem com o valor do imposto economicamente suportado pelo consumidor.

12.5 Lei paulista nº 12.685/2007

A Lei nº 12.685/2007 instituiu o Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal do Estado de São Paulo.

Seu artigo 2º determina que a aquisição seja realizada de estabelecimento fornecedor localizado em São Paulo. O programa atual, portanto, não se organiza apenas pelo domicílio do consumidor ou pelo destino físico da mercadoria, mas pela localização do estabelecimento participante.

A lei deve ser lida em conjunto com:

• o Decreto paulista nº 54.179/2009;
• a Resolução SF nº 80/2018;
• as demais resoluções que disciplinam cálculo, sorteios, utilização e doação de documentos fiscais.

Essa legislação representa o modelo de cidadania fiscal centrado no estabelecimento fornecedor, que terá de ser alterado caso São Paulo pretenda distribuir sua parcela do IBS sobre operações realizadas por fornecedores de outros Estados.

12.6 Lei paranaense nº 18.451/2015

A Lei estadual nº 18.451/2015 instituiu o Nota Paraná. Sua regulamentação principal encontra-se no Decreto nº 2.069/2015 e nas resoluções da Secretaria da Fazenda do Paraná.

O Decreto nº 2.069/2015 também vincula o benefício à aquisição realizada de estabelecimento fornecedor localizado no Paraná. A Resolução nº 627/2015 disciplina o cálculo e confirma a centralidade do imposto recolhido pelo estabelecimento paranaense.

A comparação entre as legislações paulista e paranaense evidencia que os programas atuais utilizam um critério territorial semelhante: a localização do fornecedor.

Esse critério explica por que, no presente sistema, uma compra realizada de estabelecimento paranaense pode ser reconhecida pelo Nota Paraná mesmo quando o consumidor reside em São Paulo. O eventual programa paulista baseado no IBS utilizaria outro elemento de conexão: o destino da aquisição.

12.7 Regulamentação do Comitê Gestor

A legislação complementar atribui ao Comitê Gestor o poder de editar regulamento único e uniformizar a interpretação e aplicação da legislação do IBS.

A regulamentação futura dos programas de cidadania fiscal será especialmente relevante para definir:

• identificação do consumidor;
• compartilhamento nacional dos documentos fiscais;
• método de cálculo;
• limites de devolução;
• possibilidade de cumulação entre programas;
• tratamento das devoluções, cancelamentos e operações fraudulentas;
• divisão entre programas estaduais e municipais;
• relação entre devolução do IBS e cashback destinado às famílias de baixa renda.

Até que essas regras estejam plenamente consolidadas, não é possível afirmar que a cumulação será obrigatoriamente permitida ou proibida.

13. Bibliografia comentada

BIRD, Richard M.; GENDRON, Pierre-Pascal. The VAT in Developing and Transitional Countries. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.

A obra oferece uma visão internacional da tributação sobre o valor agregado, examinando desenho institucional, administração, neutralidade, informalidade e economia política do IVA.

É especialmente útil para compreender que a eficiência de um IVA não depende apenas de suas normas materiais. Ela depende da capacidade administrativa de identificar operações, controlar créditos e distribuir corretamente a receita. Essa advertência aplica-se diretamente ao IBS e aos futuros programas brasileiros de cidadania fiscal.

CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. São Paulo: Malheiros, edição de 2026.

Trata-se de referência central para o estudo constitucional do ICMS. A obra é importante para analisar competência tributária, não cumulatividade, circulação de mercadorias, substituição tributária, operações interestaduais e limites constitucionais impostos aos Estados.

No contexto deste artigo, sua principal função é explicar o sistema que continuará vigente durante a transição e que servirá de fundamento para a primeira parcela da eventual cumulação: o benefício baseado no ICMS do estabelecimento de origem.

HORVATH, Estevão; PINHEIRO, Hendrick. Federalismo e guerra fiscal do ICMS: cortesia com chapéu alheio. Belo Horizonte: Fórum, 2022.

Os autores examinam a relação entre autonomia tributária, partilha de receitas e incentivos concedidos por um ente com repercussões financeiras sobre outros.

Embora a obra esteja concentrada na guerra fiscal, sua lógica pode ser transportada para os programas de cidadania fiscal. A concessão de um benefício não pode ser analisada isoladamente: é preciso identificar qual ente possui a receita, qual ente financia a vantagem e se a política interfere em recursos pertencentes a outra esfera federativa.

MOTTA, Fabrício; BUISSA, Leonardo; BEVILACQUA, Lucas. Federalismo fiscal e políticas públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2024.

A obra relaciona federalismo financeiro e capacidade concreta de execução de políticas públicas.

É relevante para compreender que um programa de cidadania fiscal não constitui apenas técnica de fiscalização tributária. Ele é também uma política pública de participação do consumidor na arrecadação e na destinação de recursos.

A futura estruturação desses programas dependerá da autonomia financeira dos Estados e Municípios, mas também da coordenação nacional necessária para o funcionamento uniforme do IBS.

OECD. Consumption Tax Trends 2024: VAT/GST and Excise, Core Design Features and Trends. Paris: OECD Publishing, 2024.

O relatório apresenta uma análise comparada dos impostos sobre o valor agregado e dos tributos sobre o consumo nos países da OCDE.

A publicação é particularmente útil para a compreensão do princípio do destino. Segundo essa lógica, o imposto deve ser atribuído à jurisdição em que ocorre o consumo, preservando a neutralidade e permitindo que cada território tribute seu mercado consumidor.

Esse princípio sustenta a tese de que, no sistema definitivo do IBS, o Estado de origem do fornecedor não deveria apropriar-se da receita tributária correspondente ao consumo realizado em outro Estado.

VARSANO, Ricardo. “A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde”. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, Ipea, 1997.

O estudo examina os incentivos econômicos que levam os Estados a competir por investimentos mediante benefícios de ICMS, mesmo quando essa competição deteriora coletivamente as finanças estaduais.

A obra ajuda a compreender os riscos de uma concorrência descoordenada entre programas de cidadania fiscal. Se cada Estado utilizar benefícios para atrair consumidores de outras unidades federativas, poderão surgir distorções semelhantes às observadas na guerra fiscal, ainda que sob a forma de créditos, prêmios ou recompensas.

IPEA. Tributação no Brasil: estudos, ideias e propostas — ICMS, seguridade social, carga tributária e impactos econômicos. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

A coletânea reúne estudos sobre o ICMS e os problemas estruturais da tributação brasileira sobre o consumo.

Sua utilidade está em mostrar que a reforma não surgiu apenas de uma pretensão abstrata de simplificação. Ela responde a dificuldades históricas relacionadas à tributação interestadual, à cumulatividade residual, à guerra fiscal, à complexidade administrativa e à distribuição territorial da receita.

BRASIL. Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços. Regulamentos, resoluções e documentos técnicos.

A produção normativa do Comitê Gestor deverá ser acompanhada continuamente, pois a lei complementar atribuiu ao órgão competência para editar o regulamento único e uniformizar a interpretação do IBS.

Para o tema deste artigo, os atos mais relevantes serão aqueles que disciplinarem programas de cidadania fiscal, identificação das pessoas físicas, destinação de parcelas do IBS e eventual cumulação entre benefícios estaduais, municipais e nacionais.

A legislação complementar já oferece a autorização geral, mas o funcionamento concreto dos programas dependerá dessa regulamentação e das leis específicas aprovadas por cada ente federativo.

14. Síntese bibliográfica da tese

A legislação e a bibliografia examinadas permitem decompor a hipótese do artigo em três fundamentos teóricos.

O primeiro é a territorialidade tributária. O ICMS e os programas atuais de cidadania fiscal mantêm forte relação com a localização do estabelecimento. O IBS, por sua vez, busca atribuir a tributação à jurisdição do consumo.

O segundo é o federalismo financeiro. A legitimidade de cada programa depende da receita pertencente ao ente que concede o benefício. O Paraná não pode devolver como sua uma parcela do IBS pertencente a São Paulo, assim como São Paulo não pode distribuir o ICMS arrecadado pelo Paraná.

O terceiro é a autonomia dos títulos jurídicos. Durante a transição, a mesma nota poderá estar relacionada a duas receitas distintas: o ICMS do estabelecimento paranaense e o IBS atribuído ao destino paulista. Caso cada benefício possua fonte financeira e fundamento legal próprios, a cumulação não configurará necessariamente dupla devolução do mesmo imposto.

A tese central pode, portanto, ser formulada nos seguintes termos:

Durante a transição do ICMS para o IBS, uma única operação poderá estabelecer simultaneamente um vínculo de cidadania fiscal com o território de origem do estabelecimento e outro com o território de destino do consumo. A eventual cumulação de benefícios não decorrerá de uma duplicação da competência tributária, mas da coexistência temporária entre dois impostos, duas receitas e dois elementos territoriais de conexão.

A solução definitiva dependerá da legislação dos Estados e Municípios e dos critérios nacionais estabelecidos pelo Comitê Gestor. O desafio será permitir a pluralidade federativa sem transformar os programas de cidadania fiscal em nova modalidade de guerra fiscal ou em mecanismo de apropriação cruzada de receitas.

A Revolução Industrial enquanto longa duração: observações sobre a nacionidade, as instituições e a continuidade da civilização europeia

A expressão "Revolução Industrial" costuma sugerir uma ruptura. A maior prova disso é que a própria palavra "revolução", empregada na historiografia moderna, remete à ideia de uma transformação súbita, capaz de alterar profundamente a ordem política, econômica ou social.

 Entretanto, essa percepção talvez seja menos adequada para se compreender o fenômeno histórico da industrialização europeia do que para descrever acontecimentos como a Revolução Francesa, pois nas últimas décadas, diversos historiadores econômicos têm demonstrado que aquilo que convencionamos chamar de Revolução Industrial foi, em grande medida, o resultado visível de processos iniciados muitos séculos antes, pois a indústria moderna não surgiu do nada, já que foi um processo que amadureceu muito llentamente, acompanhando a evolução das instituições, das técnicas, dos mercados e das formas de organização da sociedade.

Essa perspectiva aproxima autores que, embora pertencentes a tradições intelectuais distintas, convergem na valorização da história de longa duração. Entre eles destacam-se Fernand Braudel, Jan Luiten van Zanden, Douglass North, Joseph Schumpeter e, em outro plano, Ludwig von Mises.

A longa duração como método

Fernand Braudel revolucionou a historiografia ao propor que a história fosse compreendida segundo diferentes temporalidades: os acontecimentos políticos pertencem ao tempo curto; as conjunturas econômicas desenvolvem-se em décadas, ao passo que as grandes estruturas da civilização — geografia, instituições, costumes, formas de produção, mentalidades e técnicas — pertencem ao tempo da longue durée.

Segundo essa perspectiva, os eventos deixam de ser considerados causas absolutas da história, uma vez que se tornam manifestações superficiais de movimentos muito mais profundos.

A Revolução Industrial pode ser interpretada exatamente dessa maneira, pois ela não representa o nascimento da economia moderna, mas a exteriorização de estruturas que vinham amadurecendo ao longo de muitos séculos.

Jan Luiten van Zanden e as raízes medievais da industrialização

É precisamente essa a contribuição de Jan Luiten van Zanden em The Long Road to the Industrial Revolution, pois sua investigação desloca a pergunta tradicional: em vez de perguntar por que a Inglaterra industrializou-se primeiro, procura compreender como a Europa construiu, desde aproximadamente o ano 1000, as condições institucionais necessárias para que a industrialização fosse possível.

Nesse percurso destacam-se:

• crescimento das cidades;
• fortalecimento das corporações urbanas;
• expansão do comércio;
• desenvolvimento dos mercados de trabalho;
• aperfeiçoamento dos direitos de propriedade;
• aumento gradual da produtividade agrícola;
• ampliação da especialização econômica.

A industrialização deixa de ser um fenômeno isolado do século XVIII e passa a constituir o resultado cumulativo da própria civilização medieval. Essa conclusão aproxima Van Zanden de autores como Jean Gimpel e Robert Lopez, que igualmente destacaram o dinamismo econômico da Idade Média.

A contribuição institucional

Essa leitura também converge com Douglass North, pois segundo esse autor o crescimento econômico depende da qualidade das instituições, uma vez que ela reduzem custos de transação, tornam previsíveis as relações econômicas e permitem que indivíduos realizem investimentos de longo prazo.

Van Zanden fornece justamente a reconstrução histórica desse processo, pois as instituições não aparecem prontas - ela são construídas lentamente, uma vez que cada geração acrescenta um elemento à arquitetura institucional recebida das gerações anteriores e a economia torna-se, portanto, consequência de um longo processo civilizacional.

Schumpeter e a continuidade do capitalismo

Joseph Schumpeter acrescenta outra dimensão importante: muito embora seja lembrado principalmente pela teoria da destruição criadora,ele também costumava isnsitir na idéia de que o capitalismo europeu possuía profundas raízes medievai, pois o banco; o crédito; a contabilidade; as cidades comerciais; as feiras internacionais, tudo isso antecede muitos séculos antes das fábricas inglesas.

A inovação tecnológica da Revolução Industrial, portanto, somente pôde florescer porque encontrou uma infraestrutura institucional previamente consolidada.

O significado de "revolução"

Essa interpretação convida a refletir sobre o próprio conceito de revolução, pois historicamente o termo latino revolutio designava um movimento circular, um retorno, uma volta completa, como a revolução dos astros. Ao longo da modernidade, especialmente após as revoluções políticas dos séculos XVII e XVIII, a palavra passou a ser associada sobretudo à ruptura.

Ludwig von Mises chamava atenção para essa mudança semântica ao discutir o uso histórico do conceito de revolução. Embora não estabeleça, como categoria historiográfica consagrada, uma oposição entre um "sentido romano" e um "sentido germânico" do termo, sua reflexão ajuda a perceber que o significado moderno não esgota a riqueza histórica da palavra.

Sob essa perspectiva, a Revolução Industrial pode ser entendida menos como uma ruptura absoluta e mais como a culminação de um ciclo histórico extremamente longo.

O evento não rompe completamente com o passado. Ao contrário - materializa tendências que se consolidavam na sociedade havia séculos.

Da nacionidade enquanto estrutura histórica

Essa forma de interpretar a história oferece um ponto de contato com a teoria do nacionismo institucional, pois se instituições econômicas levam séculos para amadurecer, também a nação não pode ser reduzida a um ato jurídico nem a um momento revolucionário, uma vez que ela constitui uma realidade histórica construída gradualmente.

Sua formação envolve:

• tradição;
• religião;
• direito;
• economia;
• língua;
• costumes;
• memória coletiva;
• autoridade política.

Esses elementos não aparecem simultaneamente, uma vez que são sedimentados pelas gerações.

Nesse sentido, a nacionidade pertence precisamente ao domínio da longa duração descrita por Braudel, pois ela funciona como estrutura civilizacional sobre a qual se desenvolvem os ciclos econômicos. Nesse sentido, a economia nacional deixa de ser mera consequência do mercado e passa a ser expressão institucional da própria continuidade histórica da comunidade política.

Essa leitura aproxima-se também do Sistema Nacional de Economia Política de Friedrich List, pois para ele a riqueza nacional depende da capacidade institucional de organizar o desenvolvimento econômico, uma vez que os mercados não surgem isoladamente - essa ordem surge a partir de uma comunidade histórica capaz de preservar continuidade jurídica, confiança social e planejamento de longo prazo.

Conclusão

A interpretação tradicional da Revolução Industrial tende a privilegiar máquinas, fábricas e inovações técnicas, mas a perspectiva da longa duração inverte essa ordem: antes das máquinas vieram as instituições, antes das fábricas vieram as cidades, antes do capitalismo industrial vieram séculos de aprendizagem econômica. Nesse contexto, a industrialização deixa de ser uma ruptura histórica para tornar-se a manifestação mais visível de um longo processo civilizacional.

Sob essa ótica, a própria ideia de nação também deixa de ser compreendida como construção artificial ou produto exclusivo do Estado moderno. pois ela aparece como uma instituição histórica de longa duração, cuja continuidade possibilita tanto o desenvolvimento econômico quanto a estabilidade política.

Assim, Braudel oferece o método, Van Zanden reconstrói a evolução econômica, North explica o papel das instituições, Schumpeter evidencia a continuidade do capitalismo europeu e List ressalta a dimensão nacional do desenvolvimento. Em diálogo crítico com esses autores, a teoria do nacionismo institucional pode ser compreendida como uma tentativa de integrar essas diferentes contribuições em uma visão segundo a qual a economia, a autoridade política e a cultura nacional pertencem ao mesmo processo histórico de amadurecimento civilizacional.

Bibliografia Comentada

BRAUDEL, Fernand. Civilização Material, Economia e Capitalismo: Séculos XV–XVIII. 3 vols.

Esta é, provavelmente, a principal referência metodológica para compreender a economia como fenômeno histórico de longa duração. Braudel desloca a atenção dos acontecimentos para as estruturas permanentes da civilização: geografia, técnicas, formas de comércio, instituições e mentalidades.

Sua contribuição mais importante para a tese desenvolvida neste artigo é demonstrar que os grandes processos econômicos amadurecem lentamente, durante séculos. A industrialização passa a ser interpretada como consequência de estruturas históricas profundas, e não apenas como resultado de invenções tecnológicas ou decisões políticas pontuais.

Leitura indispensável para qualquer teoria institucional da nação.

VAN ZANDEN, Jan Luiten. The Long Road to the Industrial Revolution: The European Economy in a Global Perspective, 1000–1800.

Van Zanden oferece uma reconstrução histórica da lenta formação das condições econômicas que permitiram a Revolução Industrial, pois sua principal inovação consiste em deslocar o início do processo para a Idade Média, mostrando como cidades, mercados, produtividade agrícola, instituições jurídicas e organização do trabalho evoluíram conjuntamente durante aproximadamente oito séculos.

O livro fornece importante sustentação histórica para a interpretação segundo a qual a industrialização representa o ápice de um longo processo institucional.

LIST, Friedrich. Sistema Nacional de Economia Política.

List rompe com a abstração do liberalismo clássico ao sustentar que a riqueza depende do desenvolvimento institucional da nação, pois a economia deixa de ser vista exclusivamente como mercado para tornar-se patrimônio histórico de uma comunidade organizada. Sua noção de economia nacional constitui um dos pilares da teoria do nacionismo institucional, sobretudo quando articulada à perspectiva histórica de Braudel e Van Zanden.

NORTH, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.

North demonstra que o crescimento econômico depende da qualidade das instituições: direitos de propriedade, estabilidade jurídica, previsibilidade contratual e redução dos custos de transação explicam parte significativa das diferenças de desenvolvimento entre sociedades.

Sua obra oferece o fundamento econômico que complementa a reconstrução histórica realizada por Van Zanden.

SCHUMPETER, Joseph A. History of Economic Analysis.

Embora seja conhecido principalmente pela teoria da destruição criadora, Schumpeter dedica grande atenção à evolução histórica do pensamento econômico, pois ao enfatizar as raízes medievais do capitalismo europeu, mostra que o crédito, o sistema bancário, a contabilidade e o empreendedorismo antecedem em muitos séculos a Revolução Industrial. Sua abordagem reforça a continuidade histórica do desenvolvimento econômico europeu.

GIMPEL, Jean. The Medieval Machine.

Gimpel procura demonstrar que a Idade Média foi muito mais inovadora tecnologicamente do que normalmente se imagina: moinhos hidráulicos, relógios mecânicos, metalurgia e engenharia aparecem como antecedentes diretos da modernidade industrial. 

A obra enfraquece a ideia de uma ruptura radical entre Idade Média e Revolução Industrial.

LOPEZ, Robert S. The Commercial Revolution of the Middle Ages, 950–1350.

Lopez concentra-se na expansão do comércio europeu medieval, pois o desenvolvimento das feiras, das cidades mercantis, das rotas internacionais e das instituições comerciais revela que a economia europeia já apresentava elevado grau de dinamismo muito antes da industrialização.

Sua pesquisa complementa as análises de Braudel e Van Zanden.

MISES, Ludwig von. Liberalism; Theory and History.

Essas obras não tratam especificamente da Revolução Industrial medieval, mas oferecem importantes reflexões sobre evolução histórica, instituições e transformações políticas.

Sua discussão acerca do conceito moderno de revolução e da evolução das instituições sociais é particularmente úti  Embora Mises não formule uma teoria da longa duração semelhante à de Braudel, suas observações ajudam a compreender como determinados conceitos históricos mudam de significado ao longo do tempo.

TOCQUEVILLE, Alexis de. O Antigo Regime e a Revolução.

Tocqueville demonstra que a Revolução Francesa preservou diversas estruturas administrativas herdadas do Antigo Regime, pois a ruptura política convive com profundas continuidades institucionais.

Sua análise constitui importante precedente metodológico para interpretar outras "revoluções" como culminações de processos históricos anteriores.

WEBER, Max. Economia e Sociedade.

Weber oferece uma teoria abrangente das formas de autoridade, burocracia, racionalização e organização institucional. Embora sua explicação sobre as origens do capitalismo difira em vários pontos da de Braudel, ambos convergem ao reconhecer que desenvolvimento econômico depende de fatores institucionais complexos.

DAWSON, Christopher. Religion and the Rise of Western Culture.

Dawson procura demonstrar que a civilização europeia somente pode ser compreendida a partir de suas raízes religiosas, pois mosteiros, universidades, direito canônico e cultura cristã aparecem como elementos estruturantes da sociedade medieval.

Sua obra permite integrar economia, cultura e religião numa mesma narrativa histórica.

LE GOFF, Jacques. A Civilização do Ocidente Medieval.

Le Goff mostra que muitas instituições normalmente consideradas modernas nasceram durante a Idade Média: universidades, bancos, corporações de ofício, novas formas jurídicas e organização urbana constituem o pano de fundo institucional da economia europeia.

Sua pesquisa reforça a continuidade entre mundo medieval e modernidade.

Bibliografia complementar para o nacionismo institucional

A síntese apresentada neste artigo sugere que a formação da economia nacional não pode ser explicada exclusivamente por fatores de mercado nem exclusivamente por decisões políticas. Ela depende da interação entre estruturas históricas, instituições, tradição cultural, autoridade, religião e organização econômica.

Nesse sentido, uma teoria do nacionismo institucional pode beneficiar-se da leitura integrada dos autores acima:

• Braudel fornece o método da longa duração.
• Van Zanden reconstrói historicamente a lenta formação da economia europeia.
• North explica o funcionamento econômico das instituições.
• List introduz a dimensão nacional do desenvolvimento.
• Schumpeter evidencia a continuidade histórica do capitalismo.
• Gimpel, Lopez e Le Goff aprofundam as raízes medievais da economia moderna.
• Dawson integra cultura, religião e civilização.
• Tocqueville demonstra que revoluções frequentemente preservam estruturas anteriores.
• Mises contribui para a reflexão sobre instituições, mudança histórica e evolução dos conceitos políticos.

Lidos em conjunto, esses autores sugerem que o desenvolvimento econômico é inseparável da continuidade institucional. A Revolução Industrial aparece, assim, menos como uma ruptura do que como a manifestação histórica de estruturas civilizacionais construídas ao longo de séculos. Essa perspectiva oferece um terreno fértil para o desenvolvimento de uma teoria da nacionidade entendida como instituição histórica de longa duração, sem reduzir sua explicação a um único fator econômico, político ou cultural.

Direito, Instituições, Religião e Civilização

BERMAN, Harold J. Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition.

Poucos livros dialogam tão diretamente com a tese do nacionismo institucional quanto esta obra, pois Berman demonstra que a Revolução Papal dos séculos XI e XII produziu uma verdadeira transformação institucional do Ocidente. O desenvolvimento do direito canônico, das universidades, da autonomia dos tribunais e da sistematização jurídica criou condições que, séculos depois, favoreceriam o florescimento dos Estados modernos e da economia de mercado.

A grande contribuição de Berman consiste em mostrar que o desenvolvimento econômico não pode ser separado da evolução jurídica. Nesse sentido, sua obra aproxima-se naturalmente de Douglass North, pois enquanto esse autor demonstra que boas instituições reduzem custos de transação, Berman procura explicar historicamente como essas instituições jurídicas surgiram.

Para a teoria do nacionismo institucional, esse livro representa um dos principais fundamentos da dimensão jurídica da nação.

DAWSON, Christopher. The Making of Europe.

Dawson procura compreender a formação da Europa como resultado da integração entre herança clássica, povos germânicos e Cristianismo. Ao contrário de interpretações exclusivamente econômicas ou políticas, Dawson identifica a religião como princípio ordenador da civilização, pois sua obra oferece importante fundamento para compreender a nação como realidade cultural antes mesmo de constituir-se como realidade estatal. Nesse sentido a nacionidade deixa de ser apenas uma categoria jurídica e torna-se uma tradição histórica compartilhada.

DAWSON, Christopher. Religion and the Rise of Western Culture.

Complementando a obra anterior, Dawson demonstra que a civilização europeia nasceu da síntese entre Igreja, mosteiros, universidades, direito e cultura clássica, pois sua interpretação dialoga diretamente com Jacques Le Goff, Harold Berman e Fernand Braudel.

MARITAIN, Jacques. O Homem e o Estado.

Maritain distingue cuidadosamente povo, Estado e nação, pois para el  a nação constitui uma realidade histórica e cultural, enquanto o Estado é instrumento jurídico destinado ao bem comum.

Essa distinção torna-se extremamente relevante para uma teoria do nacionismo institucional, pois a nação não se reduz ao Estado, já que ele existe para servir a comunidade nacional e aperfeiçoar a liberdade de muitos de modo que a nação seja tomada como um lar em Cristo, por Cristo e para Cristo. Essa concepção aproxima-se da tradição aristotélico-tomista.

LEÃO XIII. Rerum Novarum.

Embora conhecida principalmente por se tratar da questão operária, a encíclica estabelece princípios fundamentais sobre propriedade, autoridade, associações intermediárias e função social da economia.

Sua importância para o presente estudo reside em mostrar que a ordem econômica deve estar subordinada ao bem comum.

PIO XI. Quadragesimo Anno.

Aprofunda a doutrina da subsidiariedade, pois instituições intermediárias — família, município, associações profissionais, cooperativas — aparecem como elementos essenciais da ordem social. Essa concepção institucional aproxima-se surpreendentemente da perspectiva histórica de Braudel.

JOÃO PAULO II. Centesimus Annus.

Ao analisar o colapso do socialismo, João Paulo II enfatiza a importância das instituições livres, pois mercados dependem da moral, da cultura e do direito, já que a economia não é uma esfera isolada. Essa visão converge significativamente com a de Douglass North.

TOMÁS DE AQUINO. De Regno.

Tomás compreende a autoridade política como ordenação racional voltada ao bem comum, pois a finalidade do governo não consiste apenas em preservar a ordem, mas em aperfeiçoar a vida da comunidade. Essa concepção oferece fundamento filosófico para se compreender instituições enquanto instrumentos de aperfeiçoamento da liberdade.

ARISTÓTELES. Política.

A cidade existe naturalmente, pois o homem realiza sua natureza vivendo em comunidade política e a economia aparece subordinada à vida moral e política. Essa perspectiva torna-se importante para evitar interpretações puramente economicistas da história.

BURKE, Edmund. Reflexões sobre a Revolução na França.

Burke talvez seja o maior filósofo da continuidade institucional, pois sua crítica dirige-se justamente às tentativas de reconstrução completa da sociedade mediante abstrações. Uma vez que as instituições constituem patrimônio acumulado pelas gerações, mudanças legítimas devem respeitar essa continuidade histórica.

Sua filosofia aproxima-se surpreendentemente da longa duração de Braudel.

HAYEK, Friedrich A. Law, Legislation and Liberty.

Hayek distingue instituições espontaneamente desenvolvidas daquelas artificialmente planejadas. Embora sua perspectiva seja distinta da de List, ambos reconhecem que instituições acumulam conhecimento ao longo do tempo, fornecendo importante reflexão sobre evolução institucional.

OAKESHOTT, Michael. On Human Conduct.

Oakeshott entende a política como continuidade histórica, não como engenharia social. Sua crítica ao racionalismo político aproxima-se de Burke e Braudel, pois as instituições representam sabedoria incorporada pela experiência coletiva.

Síntese Geral

A leitura conjunta desses autores permite visualizar uma estrutura teórica relativamente coerente.

Aristóteles e Tomás fornecem a filosofia da comunidade política.

Maritain distingue povo, nação e Estado.

Dawson explica a formação cultural da civilização cristã.

Berman reconstrói o nascimento das instituições jurídicas.

Braudel apresenta o método da longa duração.

Le Goff, Lopez e Van Zanden demonstram historicamente o amadurecimento econômico medieval.

North explica economicamente a eficiência institucional.

Schumpeter evidencia a continuidade histórica do capitalismo.

List introduz a economia nacional.

Burke e Oakeshott oferecem uma filosofia da continuidade institucional.

Hayek analisa a evolução espontânea das instituições.

Por fim, a Doutrina Social da Igreja fornece o horizonte normativo: a economia existe para servir à pessoa humana e ao bem comum, não o contrário.

Tomadas em conjunto, essas obras permitem compreender a nação como uma realidade histórica de longa duração, cuja identidade se forma pela interação entre cultura, direito, religião, economia e autoridade política. A industrialização deixa de ser um episódio isolado da modernidade para ser vista como uma expressão madura desse desenvolvimento institucional secular. Nessa perspectiva, a nacionidade não é apenas um sentimento de pertencimento nem um vínculo jurídico, mas uma instituição histórica que organiza, preserva e transmite um patrimônio civilizacional entre gerações.