Paradiplomacia ou a dimensão internacional dos governos subnacionais

Introdução

A intensificação da globalização, da integração econômica e da cooperação internacional transformou profundamente o papel dos governos subnacionais. Estados, províncias, regiões e municípios deixaram de ser apenas executores de políticas internas para assumir funções de representação internacional voltadas ao desenvolvimento econômico, à cooperação técnica, à promoção cultural e à atração de investimentos.

É nesse contexto que surge o conceito de paradiplomacia, um dos temas mais relevantes das Relações Internacionais contemporâneas e do estudo do federalismo.

O que é paradiplomacia?

A Paradiplomacia é a atuação internacional de governos subnacionais, desenvolvida dentro das competências constitucionais que lhes são atribuídas, com o objetivo de promover interesses econômicos, sociais, culturais, científicos, ambientais ou institucionais. 

Ao contrário da diplomacia tradicional, exercida pelo Estado soberano por intermédio de seu Ministério das Relações Exteriores, a paradiplomacia é conduzida por entes que não possuem soberania internacional. Isso significa que um estado brasileiro, uma província canadense ou uma comunidade autônoma espanhola não celebra tratados internacionais em nome do país, mas pode celebrar acordos de cooperação técnica, estabelecer relações institucionais, participar de redes internacionais de governos locais e promover sua economia no exterior.

Origem do conceito

O termo "paradiplomacia" foi desenvolvido na década de 1980 por estudiosos das Relações Internacionais para explicar um fenômeno que se tornava cada vez mais frequente: governos regionais passando a atuar diretamente em questões internacionais.

Autores como Panayotis Soldatos e Ivo Duchacek observaram que muitos problemas deixaram de poder ser resolvidos exclusivamente pelos governos nacionais.

Questões como:

• desenvolvimento regional;
• proteção ambiental;
• comércio internacional;
• inovação tecnológica;
• infraestrutura;
• turismo;
• educação;
• ciência;
• investimentos estrangeiros;

passaram a exigir relações diretas entre governos locais de diferentes países.

Paradiplomacia e soberania

Um equívoco comum consiste em imaginar que a paradiplomacia representa uma ameaça à soberania nacional.

Na realidade, ocorre exatamente o contrário.

A soberania continua pertencendo ao Estado nacional, que permanece responsável por:

• política externa;
• defesa nacional;
• tratados internacionais;
• reconhecimento de Estados;
• representação diplomática.

Os governos subnacionais atuam apenas nas matérias relacionadas às suas competências administrativas e constitucionais.

No caso brasileiro, essa atuação normalmente ocorre em diálogo com o Ministério das Relações Exteriores.

Objetivos da paradiplomacia

A atuação internacional dos governos subnacionais costuma concentrar-se em diversas áreas.

Desenvolvimento econômico

Talvez seja o objetivo mais importante.

Governos estaduais procuram:

• atrair investimentos estrangeiros;
• incentivar exportações;
• promover setores produtivos;
• captar empresas internacionais.

Cooperação técnica

Estados e municípios frequentemente firmam acordos para intercâmbio de conhecimento em áreas como:

• saúde;
• educação;
• transporte;
• segurança pública;
• agricultura;
• tecnologia.

Captação de recursos

Organismos internacionais oferecem financiamentos para projetos públicos.

Entre eles destacam-se:

• o Banco Mundial;
• o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID);
• o Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF);
• bancos nacionais de desenvolvimento de outros países.

Para acessar esses recursos, muitas vezes é necessária uma estrutura especializada em relações internacionais.

Promoção cultural

A cultura tornou-se instrumento importante de inserção internacional.

Festivais, patrimônio histórico, gastronomia, turismo e economia criativa contribuem para fortalecer a imagem internacional de uma região.

A paradiplomacia no Brasil

O Brasil começou a desenvolver experiências sistemáticas de paradiplomacia principalmente a partir da redemocratização.

Estados como:

• Rio de Janeiro;
• São Paulo;
• Rio Grande do Sul;
• Paraná;
• Minas Gerais;

criaram estruturas permanentes voltadas às relações internacionais.

O pioneirismo coube ao Estado do Rio de Janeiro, que instituiu, em 1983, uma Assessoria de Relações Internacionais, posteriormente transformada em Subsecretaria de Relações Internacionais.

Diversos municípios também passaram a desenvolver políticas internacionais, especialmente capitais como São Paulo, Curitiba, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife e Rio de Janeiro.

Instrumentos utilizados

A paradiplomacia utiliza diversos instrumentos institucionais.

Entre eles encontram-se:

• acordos de cooperação;
• memorandos de entendimento;
• cidades-irmãs;
• missões comerciais;
• participação em feiras internacionais;
• redes internacionais de governos locais;
• intercâmbio acadêmico;
• cooperação universitária;
• projetos financiados por organismos multilaterais.

Esses instrumentos normalmente não possuem a natureza jurídica dos tratados internacionais celebrados pela União.

Paradiplomacia e desenvolvimento

A principal contribuição da paradiplomacia consiste em aproximar oportunidades internacionais das necessidades concretas das comunidades locais.

Uma missão empresarial pode atrair uma nova indústria.

Uma cooperação universitária pode ampliar a produção científica.

Um financiamento internacional pode viabilizar obras de infraestrutura.

Um acordo ambiental pode melhorar a gestão de recursos naturais.

Assim, a inserção internacional deixa de ser um tema exclusivamente diplomático e passa a integrar a política pública de desenvolvimento.

Desafios

Apesar de seu crescimento, a paradiplomacia enfrenta diversos desafios.

Entre eles destacam-se:

• coordenação com a política externa nacional;
• limitações orçamentárias;
• falta de quadros especializados;
• descontinuidade administrativa;
• mudanças de governo;
• necessidade de planejamento estratégico de longo prazo.

Outro desafio consiste em evitar que as relações internacionais sejam utilizadas apenas para fins protocolares ou de promoção política, em detrimento de resultados concretos para a população.

Considerações finais

A paradiplomacia representa uma das mais importantes transformações na administração pública contemporânea.

Num mundo cada vez mais interdependente, governos subnacionais deixaram de atuar exclusivamente dentro de suas fronteiras administrativas para participar de redes internacionais de cooperação, inovação e desenvolvimento. 

Quando conduzida de forma técnica, planejada e articulada com a política externa do Estado nacional, a paradiplomacia torna-se um instrumento capaz de ampliar investimentos, difundir conhecimento, fortalecer instituições e promover o desenvolvimento regional.

Mais do que uma diplomacia paralela, trata-se de uma dimensão complementar da ação governamental, pela qual estados e municípios inserem suas vocações econômicas, culturais e científicas em um ambiente internacional cada vez mais conectado.

Bibliografia comentada

Cornago, Noé. Diplomacy and Paradiplomacy in the Redefinition of International Security. Obra de referência para compreender a evolução conceitual da paradiplomacia e sua relação com as transformações da ordem internacional.

Duchacek, Ivo D. The Territorial Dimension of Politics. Um dos estudos pioneiros sobre a atuação internacional de governos subnacionais em sistemas federativos.

Soldatos, Panayotis. An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors. Texto clássico que propõe um modelo analítico para entender a inserção internacional de entes federados.

Keating, Michael. Paradiplomacy and Regional Networking. Analisa como regiões e governos subnacionais utilizam redes internacionais para promover desenvolvimento econômico e institucional.

Vigevani, Tullo; Wanderley, Luiz Eduardo; Barreto, Maria Inês; Passini, Fernanda. A dimensão subnacional e as relações internacionais. Coletânea importante sobre o desenvolvimento da paradiplomacia no contexto brasileiro.

Miklos, Manoela. A política externa subnacional: um estudo da paradiplomacia do Estado do Rio de Janeiro e de sua relação com o governo federal. Estudo detalhado da experiência fluminense, mostrando a evolução institucional da atuação internacional do Estado do Rio de Janeiro e sua articulação com o governo federal.