O Handelsbanken e o municipalismo português: a subsidiariedade como princípio de organização

Introdução

As grandes organizações contemporâneas costumam ser estruturadas segundo um paradigma burocrático: o centro pensa, planeja e decide; a periferia executa. Quanto maior a organização, maior tende a ser a concentração do poder decisório, transformando as unidades locais em simples braços operacionais de uma administração central.

O Handelsbanken representa uma das mais importantes exceções a essa lógica. Sua estrutura organizacional foi concebida para deslocar a tomada de decisão para as agências, fazendo da autoridade local o verdadeiro núcleo da instituição. Essa opção administrativa aproxima-se, sob diversos aspectos, do antigo municipalismo português, cuja organização política conferia ampla autonomia aos concelhos sem romper a unidade do reino.

Embora separados por séculos e pertencentes a contextos completamente distintos, ambos os modelos revelam um mesmo princípio organizador: a autoridade deve permanecer o mais próximo possível da realidade concreta.

O municipalismo português

Desde a formação de Portugal, os concelhos constituíram uma das bases da organização política do reino. Os forais reconheciam direitos, deveres e competências das comunidades locais, permitindo que administrassem boa parte de seus próprios interesses.

O rei não governava substituindo permanentemente as autoridades municipais. Sua função consistia em garantir a unidade do reino, administrar a justiça superior, proteger o território e preservar a ordem comum.

Essa arquitetura institucional produzia uma combinação singular entre unidade e diversidade. Havia um único reino, mas inúmeras comunidades dotadas de significativa autonomia administrativa.

Jaime Cortesão observou que essa tradição municipal foi um dos fatores democráticos da formação de Portugal. A vitalidade política do reino não decorria apenas da autoridade régia, mas também da força de suas comunidades locais.

O modelo do Handelsbanken

Após as reformas promovidas por Jan Wallander, o Handelsbanken abandonou boa parte do planejamento centralizado que caracterizava o sistema bancário tradicional. Em vez de concentrar decisões na sede, o banco passou a confiar amplamente em seus gerentes locais. Cada agência tornou-se responsável por:

• avaliar operações de crédito;
• conhecer profundamente seus clientes;
• adaptar sua atuação às características econômicas da região;
• responder diretamente pelos resultados obtidos.

A sede permanece responsável pela definição dos princípios gerais, pelo controle prudencial, pela auditoria e pela preservação da cultura institucional. Ela não administra o cotidiano das agências, mas sua função é coordenar, não substituir.

O concelho e a agência

Sob esse aspecto, a analogia torna-se particularmente interessante.

O concelho medieval conhecia sua própria realidade e sabia quais famílias eram confiáveis, conhecia os produtores locais, entendia os costumes do povo e  compreendia os problemas concretos da comunidade. Da mesma forma, a agência do Handelsbanken conhece o ambiente econômico em que atua, pois o gerente conhece empresários, agricultores, comerciantes e famílias.

Esse conhecimento produz um tipo de informação impossível de ser integralmente capturado por modelos estatísticos elaborados na sede, pois a autoridade deixa de ser mera aplicação de normas abstratas para tornar-se exercício prudencial.

A prudência como tecnologia institucional

Essa característica aproxima o modelo bancário de uma tradição clássica da filosofia política. Aristóteles distinguia entre ciência universal e prudência prática: a prudência consiste na capacidade de deliberar corretamente diante das circunstâncias concretas. Nenhum manual consegue antecipar todas as situações possíveis, nenhum algoritmo elimina completamente a necessidade do julgamento humano.

O Handelsbanken transforma essa ideia filosófica em desenho organizacional. Em vez de substituir o discernimento local por protocolos centralizados, procura fortalecer a responsabilidade daqueles que conhecem diretamente a realidade.

A subsidiariedade

A Doutrina Social da Igreja oferece talvez o conceito mais adequado para compreender essa estrutura: a subsidiariedade. Segundo esse princípio, uma instância superior deve auxiliar as inferiores sem absorver funções que estas podem desempenhar adequadamente.

O objetivo da autoridade superior não consiste em eliminar a autonomia local, mas fortalecê-la. Sob essa perspectiva, a sede do banco exerce função semelhante à desempenhada pela Coroa no antigo municipalismo português, pois ela garante:

• unidade institucional;
• estabilidade normativa;
• supervisão prudencial;
• preservação da identidade comum.

As decisões concretas permanecem, sempre que possível, junto daqueles que conhecem melhor a situação.

Confiança como capital institucional

Existe ainda um elemento frequentemente negligenciado: organizações altamente centralizadas costumam ser construídas sobre a desconfiança - elas multiplicam controles, criam inúmeros níveis hierárquicos, padronizam decisões, epandem burocracias; já organizações descentralizadas precisam investir em algo muito mais difícil de construir: confiança.

O Handelsbanken parte da premissa de que pessoas bem selecionadas, corretamente formadas e responsabilizadas tendem a produzir melhores decisões do que sistemas excessivamente burocráticos.

Essa confiança não elimina mecanismos de auditoria. Ao contrário - ela torna a auditoria mais eficiente, pois concentra sua atuação na verificação dos princípios e dos resultados, e não no microgerenciamento cotidiano.

Uma possível contribuição para o estudo da nacionidade

Essa comparação permite também lançar uma hipótese útil para os estudos da nacionidade. Uma comunidade política não se fortalece necessariamente pela concentração crescente do poder, maspode fortalecer-se pela criação de instituições capazes de distribuir responsabilidades sem romper a unidade.Nesse sentido, o municipalismo português demonstra que a unidade política pode coexistir com elevada autonomia local.

O Handelsbanken demonstra que o mesmo princípio continua válido no século XXI para organizações econômicas complexas. Ambos os exemplos sugerem que a verdadeira unidade não nasce da uniformização administrativa, mas da comunhão em princípios compartilhados.

Conclusão

A comparação entre o Handelsbanken e o municipalismo português não pretende estabelecer uma relação histórica direta entre ambos. Seu valor reside na identificação de um princípio institucional comum, pois tanto o antigo concelho português quanto a moderna agência do Handelsbanken são construídos sobre a convicção de que quem conhece melhor a realidade concreta deve possuir autoridade para decidir.

A instância superior permanece indispensável, mas sua missão deixa de ser controlar cada ato da periferia e passa a consistir em preservar a unidade do todo.

Talvez essa seja uma das lições mais importantes oferecidas simultaneamente pela história política portuguesa e pela administração contemporânea: instituições duradouras não se edificam apenas pela concentração de poder, mas pela confiança, pela responsabilidade e pela subsidiariedade.

Bibliografia comentada

Aristóteles. Ética a Nicômaco.
Especialmente o Livro VI, onde o filósofo desenvolve o conceito de prudência (phronesis), essencial para compreender a importância do julgamento prático na tomada de decisões.

Cortesão, Jaime. Os Fatores Democráticos na Formação de Portugal.
Obra fundamental para entender a relevância dos concelhos e do municipalismo na constituição histórica do reino de Portugal.

Wallander, Jan. Decentralisation – Why and How to Make It Work.
Exposição da filosofia administrativa que transformou o Handelsbanken em uma das organizações bancárias mais descentralizadas do mundo.

North, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.
Analisa como instituições reduzem custos de transação e moldam incentivos econômicos, oferecendo uma base teórica para compreender a descentralização institucional.

Williamson, Oliver E. The Economic Institutions of Capitalism.
Explica por que determinadas estruturas organizacionais conseguem alocar autoridade de maneira mais eficiente que modelos excessivamente hierarquizados.

Leão XIII. Rerum Novarum.
Embora voltada à questão social, fornece princípios importantes sobre propriedade, responsabilidade e organização da vida econômica.

Pio XI. Quadragesimo Anno.
Texto clássico da doutrina social da Igreja que formula explicitamente o princípio da subsidiariedade, oferecendo o elo conceitual entre o municipalismo português e a estrutura organizacional do Handelsbanken.