O poder do lugar e a desigualdade fecunda: geografia, federalismo e integração nacional

Introdução — O Brasil não precisa que todos os seus lugares sejam iguais

Existe uma maneira de conceber o desenvolvimento nacional segundo a qual as diferenças territoriais aparecem principalmente como problemas a serem corrigidos, pois uma região possui porto e outra não, enqaunto determinada cidade está junto à fronteira internacional e outra ocupa posição interior, ao passo que algumas localidades se encontram próximas das grandes rotas oceânicas, enquanto outras possuem centralidade continental. O ideal implícito dessa concepção é diminuir essas diferenças até que os diversos pontos do território apresentem condições tão semelhantes quanto possível.

Há, entretanto, outra maneira de pensar, pois as diferenças geográficas podem ser convertidas em especializações territoriais complementares. Nesse caso, a integração nacional não significa homogeneizar o espaço, mas coordenar lugares diferentes para que cada um desempenhe aquilo que sua localização, história, infraestrutura e instituições permitem desempenhar melhor.

Essa segunda perspectiva encontra um ponto de partida especialmente fértil em The Power of Place: Geography, Destiny, and Globalization's Rough Landscape, de Harm de Blij, pois sua tese fundamental é uma reação contra as interpretações segundo as quais a globalização, a mobilidade e a tecnologia teriam tornado o mundo progressivamente “plano”. Para de Blij, a distribuição de recursos, oportunidades, riscos e possibilidades humanas permanece profundamente condicionada pela geografia.

Se essa interpretação for aplicada ao Brasil, essa perspectiva permite formular uma tese mais ampla, pois a federação brasileira não deveria procurar apagar o poder do lugar, mas deveria transformá-lo em poder da nação, já que Angra dos Reis, Vitória, Natal, Tabatinga e Brasília são exemplos particularmente expressivos, uma vez que representam cinco espécies distintas de centralidade, pois o  valor desses lugares não decorre de serem parecidos entre si, mas precisamente por serem diferentes.

1. De Blij e a persistência da geografia

A revolução das telecomunicações criou uma impressão enganosa, pois uma mensagem enviada de Natal chega a Tóquio praticamente tão depressa quanto uma mensagem enviada de São Paulo, enquanto uma empresa instalada no interior pode atender a clientes estrangeiros pela internet e capitais podem circular eletronicamente entre continentes - o que pode sugerir que o espaço perdeu importância.

Mas a circulação de informação não equivale à supressão da geografia, pois navios continuam precisando de portos, uma vez que mercadorias físicas percorrem distâncias, a rnergia depende de redes e as fronteiras continuam produzindo diferenças institucionais. emqaimto clima, relevo, hidrografia e posição oceânica permanecem objetivos. Até mesmo a infraestrutura digital possui uma geografia,pois cabos submarinos chegam a lugares determinados, data centers consomem energia em lugares determinados e pessoas continuam submetidas a ordenamentos jurídicos territorialmente delimitados.

De Blij insistiu justamente nessa rugosidade do mundo, pois a globalização conecta, mas não torna os lugares equivalentes. Eis aí uma consequência importante: uma política econômica que procure neutralizar toda diferença territorial pode destruir a informação econômica contida na própria geografia, já que O lugar diz alguma coisa, pois ele pode indicar uma vocação portuária, fronteiriça, administrativa, industrial, turística, energética ou logística.

2. Braudel: a geografia como estrutura de longa duração

Fernand Braudel fornece uma segunda camada a essa análise, pois em  sua obra O Mediterrâneo e o Mundo Mediterrânico na Época de Filipe II, a geografia não funciona simplesmente como cenário sobre o qual os acontecimentos históricos ocorrem, já que ela participa da própria estrutura da história, uma vez que montanhas, mares, estreitos, rotas, distâncias e condições ambientais possuem ritmos muito mais lentos que governos, guerras ou decisões individuais, uma vez que elas integram aquilo que, na linguagem braudeliana, pertence à longue durée.

Essa perspectiva ajuda a compreender por que uma vantagem territorial pode sobreviver a sucessivos regimes políticos: enquanto governos e alíquotas tributárias mudam. partidos chegam e partem.o litoral continua onde está, pois uma enseada continua sendo uma enseada  

Uma cidade de fronteira permanece voltada simultaneamente para territórios nacionais distintos, pois é possível construir infraestrutura e alterar radicalmente a importância de determinado lugar, mas mesmo essa infraestrutura precisa relacionar-se com as estruturas geográficas anteriores. Essa leitura aproxima Braudel de de Blij, pois a história não consegue abolir completamente a geografia - na verdade, a história trabalha a partir dela.

3. Ratzel e o território como realidade política

Friedrich Ratzel acrescenta outra dimensão: território não é somente configuração física, pois é também espaço politicamente organizado. Sua Anthropogeographie e sua Politische Geographie pertencem a outro contexto intelectual e devem ser lidas criticamente, inclusive porque partes posteriores da tradição geopolítica extrapolaram algumas de suas categorias, mas ainda assim, permanece valiosa sua percepção de que Estado, sociedade e território mantêm relações estruturais.

Para o problema brasileiro, interessa especialmente distinguir posição de extensão, pois um território enorme não possui automaticamente todas as vantagens possíveis, enquanto a posição relativa dos lugares dentro desse território determina funções diferentes, pois Tabatinga e Brasília pertencem ao mesmo país, mas sua geografia política é radicalmente distinta, enquanto Natal e Vitória estão ambas no litoral atlântico, mas ocupam posições diferentes diante das rotas marítimas, das redes econômicas e dos respectivos hinterlands.

O espaço nacional, portanto, não é uma superfície indiferenciada, mas uma composição de posições.

4. Plinio Corrêa de Oliveira e a desigualdade harmônica

Aqui surge uma aproximação conceitual com Plinio Corrêa de Oliveira, mas é necessário fazê-la com precisão, o dr. Plinio não estava formulando uma teoria contemporânea de localização empresarial nem uma teoria de federalismo fiscal nos termos de Harm de Blij. Sua discussão da desigualdade é predominantemente filosófica, social e religiosa, uma vez que ele distingue a desigualdade injusta ou desordenada daquela que é harmônica, proporcional e orgânica. Em textos e conferências publicados posteriormente, argumenta que uma sociedade não precisa eliminar todas as diferenças para alcançar justiça; a diversidade de funções pode integrar uma ordem social na qual as partes são reciprocamente necessárias.

Em artigo de 1979, ele também apresenta a desigualdade como compatível, em determinadas condições, com uma concepção cristã de justiça. Naturalmente, trata-se de uma posição normativa e religiosa, não de uma conclusão consensual da economia ou da geografia. É justamente por isso que convém distingui-la da constatação empírica de de Blij.

Podemos formular a diferença assim: enquanto em de Blij os lugares são efetivamente desiguais e essa desigualdade continua produzindo consequências, para o dr. Plinio as diferenças legítimas podem ser boas quando ordenadas harmonicamente ao bem comum. Logo, a síntese que podemos fazer para fins territoriais não pertence literalmente a nenhum dos dois autores, pois uma diferença geográfica pode tornar-se socialmente valiosa quando é institucionalmente ordenada para produzir complementaridade.

Isso significa que nem toda desigualdade é desejável, pois a falta de saneamento não constitui uma “vocação territorial”, enquanto a pobreza evitável não é diversidade benéfica, assimo como o isolamento produzido por abandono de infraestrutura não deve ser romantizado. Na verdade, o conceito relevante é outro:trata-se de desigualdade funcional fecunda.

5. Angra dos Reis: o encontro do eixo continental com o mar

Angra é um exemplo particularmente interessante, pois se pensarmos exclusivamente na ligação terrestre Rio–São Paulo, ela não ocupa o centro do principal eixo, já que A Rodovia Presidente Dutra passa pelo Vale do Paraíba. Mas essa representação muda quando acrescentamos o oceano, pois o Porto de Angra possui acesso rodoviário pela RJ-155, conectando-se às BR-101 e BR-494, e possui ramal ferroviário em direção a Barra Mansa e, daí, às redes do centro-sul.

Angra pode, portanto, ser compreendida como uma dobradiça marítimo-continental, pois sua potencialidade não consiste em substituir o eixo Rio–São Paulo, mas em acrescentar a ele uma dimensão marítima, pois numa política de longo prazo isso poderia envolver atividades portuárias especializadas, indústria naval, apoio offshore, manutenção, logística e articulação com corredores terrestres.

O ganho produzido em Angra não permaneceria necessariamente em Angra, pois se uma instalação da cidade reduzir custos logísticos para empresas de Minas Gerais, Rio de Janeiro ou São Paulo, a localização do ativo é municipal, mas sua externalidade é interestadual.

6. Vitória: pequena dimensão, grande posição

Vitória permite perceber outro fenômeno: o tamanho territorial não mede necessariamente o poder do lugar, pois o Espírito Santo é pequeno em comparação com Minas Gerais, Bahia ou o próprio Estado do Rio de Janeiro, mas sua posição atlântica, sua estrutura portuária e sua relação com corredores orientados para o interior atribuem-lhe funções muito maiores que sua dimensão cartográfica poderia sugerir, por conta do importante conceito de hinterlândia, pois um porto não serve somente à cidade que o contém, pois ele pode ser a porta marítima de regiões situadas centenas de quilômetros para dentro do continente.

Consequentemente, desenvolvimento portuário e ferroviário de Vitória pode beneficiar agentes econômicos que jamais terão domicílio no Espírito Santo, pois nesse sentido o ativo é local, a função é regional e a externalidade pode ser nacional.

7. Natal: a vantagem da projeção atlântica

Natal representa o poder da posição oceânica, pois o mapa político convencional do Brasil frequentemente induz uma visão excessivamente continental, mas basta olhar o país a partir do Atlântico para perceber que o Nordeste brasileiro avança sobre o oceano em direção à África e à Europa.

Essa posição teve importância histórica para aviação e defesa. E uma vantagem geográfica não possui aplicação tecnológica única, pois aquilo que ontem era vantagem para determinadas rotas aéreas pode amanhã interessar a telecomunicações, cabos submarinos, armazenamento de dados, energia, logística internacional ou novas tecnologias de transporte.

A geografia permanece relativamente estável, mas as formas de monetizá-la e integrá-la à economia mudam. Essa observação é central para qualquer estratégia nacional de longo prazo: não se deve avaliar o valor futuro de uma localização apenas pelas tecnologias atualmente dominantes.

8. Tabatinga: periferia nacional, centralidade internacional

Tabatinga talvez seja o caso conceitualmente mais interessante, pois, mum mapa cujo centro mental esteja em Brasília ou São Paulo, Tabatinga parece um ponto remoto da Amazônia.Mas, se  mudarmos a escala, Tabatinga está integrada à região da tríplice fronteira Brasil–Colômbia–Peru. Subitamente, aquilo que era periferia transforma-se em centro.

Esse fenômeno demonstra que centralidade é relacional, pois não existe centro sem definir primeiro a rede em relação à qual ele é centro, pois Tabatinga pode ser periférica em relação ao eixo econômico brasileiro e simultaneamente central para comércio, fiscalização, integração, cooperação, defesa e circulação na Amazônia ocidental.

Portanto, tentar fazer Tabatinga simplesmente imitar uma cidade do Sudeste seria desperdiçar exatamente aquilo que a distingue, pois uma política territorial inteligente perguntaria: o que somente Tabatinga — ou um número muito pequeno de lugares comparáveis — pode fazer para o Brasil?

Essa pergunta é mais fecunda do que: como fazer Tabatinga parecer-se mais com São Paulo?

9. Brasília: quando o Estado fabrica uma centralidade

Brasília apresenta uma exceção fascinante porque demonstra que o poder do lugar pode ser não somente descoberto, mas também construído, pois a localização da capital no interior foi uma decisão política deliberada.

O IPHAN descreve entre as missões históricas de Brasília a interiorização do desenvolvimento e a integração do território brasileiro. Nesse sentido a geografia, portanto, não é fatalismo, pois o homem pode construir estradas, portos, ferrovias, aeroportos, cidades e instituições capazes de alterar profundamente o valor de determinada localização. Isso não contradiz de Blij - na verdade, Brasílio o confirma - desde Brasília foi fundada, uma nova geografia de fluxos políticos, administrativos, aéreos, rodoviários e econômicos apareceu em torno dela, pois uma decisão institucional criou um novo locus geográfico dotado de poder próprio.

10. Da desigualdade à divisão territorial de funções

Os cinco exemplos permitem formular um princípio: Angra não precisa competir com Brasília naquilo que Brasília faz melhor, enqaunto Brasília não precisa possuir a função atlântica de Natal e esta não precisa desempenhar a função fronteiriça de Tabatinga, uma vez que ela não precisa possuir o sistema portuário de Vitória, pois uma federação pode ser entendida, em certa medida, como uma divisão territorial do trabalho.

Teríamos então:

diferença geográfica → vantagem relativa → especialização territorial → complementaridade → integração nacional.

Esse encadeamento permite distinguir a desigualdade fecunda da desigualdade destrutiva. Enquanto a primeira aumenta as possibilidades do conjunto, a segunda simplesmente exclui pessoas de possibilidades que deveriam estar disponíveis, pois o objetivo da política pública não deveria ser eliminar a primeira sob o pretexto de combater a segunda.

11. Tiebout, Oates e a inteligência do federalismo

A economia do federalismo oferece instrumentos adicionais para compreender essa questão, pois Charles Tiebout, em seu clássico artigo de 1956, estudou como diferentes combinações de serviços e cargas fiscais locais podem influenciar a escolha entre jurisdições. Sua formulação tornou-se uma referência fundamental para pensar competição e diferenciação entre governos locais, enqaunto Wallace Oates, por sua vez, desenvolveu o chamado Teorema da Descentralização. 

Em termos simplificados, quando preferências e circunstâncias locais são diferentes e não existem externalidades ou economias de escala suficientemente fortes que justifiquem uniformidade, decisões descentralizadas podem produzir maior bem-estar que uma única solução imposta uniformemente. O próprio Oates posteriormente retomou essa ideia enfatizando a possibilidade de adequar serviços públicos a circunstâncias e preferências locais, mas isso não significa que todo problema deva ser municipalizado, pois externalidades alteram o quadro - e é justamente aí a tese ganha importância, pois Angra pode realizar investimento que beneficia São Paulo; Vitória pode manter infraestrutura utilizada por Minas Gerais; Tabatinga pode realizar funções cuja importância é federal. Nesse caso, o problema deixa de ser apenas autonomia local e passa a ser coordenação entre escalas territoriais.

12. O princípio da remuneração da função territorial

Daí poderia nascer um princípio de federalismo fiscal: o princípio da remuneração da função territorial, pois quando um território suporta custos materiais, institucionais ou infraestruturais para exercer uma função econômica que produz benefícios para outras partes da federação, o sistema fiscal deve reconhecer de alguma maneira essa contribuição.

Isso não significa que toda arrecadação deva permanecer no lugar de origem, mas também não significa retornar simplesmente à guerra fiscal. Isso significa reconhecer que produção e consumo podem possuir geografias diferentes, pois um porto exige:

• vias;
• fiscalização;
• ordenamento urbano;
• infraestrutura;
• mão de obra;
• serviços;
• custos ambientais;
• manutenção territorial.

O consumidor final, contudo, pode estar a mil quilômetros dali, mas se todo o desenho tributário reconhecer exclusivamente o destino do consumo, existe o risco teórico de invisibilizar parte do esforço territorial necessário para produzir a operação.

13. ISSQN e o desaparecimento relativo da localização fiscal

O ISSQN oferece um exemplo histórico importante, pois a LC 116 estabeleceu como regra geral que o serviço é devido no local do estabelecimento prestador, embora a própria lei contenha numerosas exceções. E seu artigo 4.º procurou estabelecer uma territorialidade real: estabelecimento é onde a atividade efetivamente se desenvolve como unidade econômica ou profissional, independentemente do nome formal atribuído à instalação.

Isso fazia com que localização empresarial e tributação dialogassem diretamente, mas a reforma tributária muda significativamente essa arquitetura, pois A EC 132 instituiu o IBS e consagrou expressamente o princípio da neutralidade, dentro de uma estrutura fortemente orientada ao destino.

Ha uma racionalidade evidente nisso: impedir que escolhas artificiais de domicílio fiscal determinem de maneira excessiva a arrecadação, aas essa neutralidade não deveria significar cegueira geográfica, pois há uma enorme diferença entre uma empresa que mantém apenas endereço formal num município e uma empresa que mantém porto, armazém, trabalhadores, oficinas e atividade produtiva real naquele território, ja que a primeira representa arbitragem formal, enquanto a segunda representa geografia econômica.

14. Um possível federalismo híbrido

Uma arquitetura alternativa poderia reconhecer simultaneamente destino e função territorial, pois uma parcela da arrecadação acompanharia o consumo, enquanto outra poderia ser distribuída segundo indicadores objetivos de atividade econômica territorial real: emprego, infraestrutura utilizada, valor adicionado, presença física, externalidades e outras variáveis que evitassem premiar estabelecimentos fictícios.

Não se trataria de simplesmente restaurar o regime anterior. Na verdade, seria outro sistema, pois o destino reconheceria que o consumidor suporta economicamente a tributação, enquanto a parcela territorial reconheceria que determinado lugar tornou a produção ou prestação possível. Trata-se de uma espécie de federalismo de dupla territorialidade.

15. A geografia como patrimônio federativo

Chegamos, assim, a um conceito especialmente importante, pois um ativo localizado em determinado estado ou município pode constituir simultaneamente patrimônio funcional da federação, pois o Porto de Angra é fisicamente fluminense, mas a posição de Natal pertence territorialmente ao Rio Grande do Norte, enquanto Tabatinga pertence ao Amazonas, Vitória pertence ao Espírito Santo e Brasília constitui o Distrito Federal, mas nada disso impede que suas funções ultrapassem suas fronteiras. Muito pelo contrário: a grande qualidade dessas posições está justamente na capacidade de produzir efeitos além delas. Por esse motivo o  federalismo não deveria significar dividir o Brasil em compartimentos estanques, mas organizar institucionalmente externalidades entre lugares diferentes, de modo a dar sentido a elas dentro do conjunto nacional.

16. Unidade por complementaridade

A consequência filosófica é significativa, pois há duas maneiras de se buscar unidade: a primeira é reduzir diferenças, enquanto a segunda é coordená-las. 

Enqaunto a primeira produz unidade por semelhança, a segunda produz unidade por complementaridade e é nessa segunda possibilidade que uma leitura territorial da ideia de desigualdade harmônica encontra sua aplicação mais interessante, pois o Brasil não precisa empobrecer São Paulo para valorizar Tabatinga, nem precisa transformar Natal em São Paulo, muito menos precisa transformar Angra em Vitória ou fazer Brasília desempenhar funções próprias de uma cidade portuária, pois a verdadeira integração ocorre quando o êxito particular de cada lugar aumenta as possibilidades dos demais.

Conclusão — Do poder do lugar ao poder da nação

Harm de Blij oferece o ponto de partida: a geografia continua tendo poder; Braudel ensina que estruturas espaciais possuem duração muito maior que acontecimentos políticos passageiros; Ratzel recorda que território e organização política estão intimamente relacionados; Tiebout demonstra a relevância da diferenciação entre jurisdições; Oates mostra por que circunstâncias locais diferentes podem justificar soluções públicas diferentes e Plinio Corrêa de Oliveira, dentro de uma matriz filosófica e religiosa própria, fornece a categoria normativa da desigualdade harmônica: diferenças não precisam constituir desordem quando exercem funções complementares ordenadas ao bem comum

 Mas nenhum desses autores, individualmente, formulou a síntese aqui proposta, que pode ser resumida desta maneira: a igualdade jurídica dos territórios não exige identidade funcional dos territórios, pois uma federação continental deve justamente aprender a utilizar suas desigualdades geográficas, pois  Angra pode ser marítima sem deixar de servir ao interior; Vitória pode transformar um pequeno território em grande corredor; Natal pode converter posição atlântica em projeção internacional; Tabatinga pode transformar periferia nacional em centralidade transfronteiriça, enquanto Brasília demonstra que até novas centralidades podem ser deliberadamente construídas.

O desafio institucional não é eliminar essas diferenças, mas fazer com que prosperem e se comuniquem.

Assim, a sequência fundamental do desenvolvimento federativo poderia ser escrita:

lugar → diferença → especialização → complementaridade → integração → potência nacional.

Talvez seja esse o significado político mais profundo aobra The Power of Place para um país da dimensão do Brasil, pois uma grande nação não é aquela em que todos os lugares se tornam iguais, mas aquela que aprende a fazer de suas diferenças uma força em comum.

Bibliografia comentada

DE BLIJ, Harm. The Power of Place: Geography, Destiny, and Globalization's Rough Landscape. Oxford University Press, 2008/2009.

É a obra central para a tese apresentada. De Blij contesta a ideia de que globalização e mobilidade tornaram irrelevantes as condições geográficas. Sua utilidade aqui está menos em oferecer uma teoria fiscal e mais em demonstrar que localização continua condicionando oportunidades, riscos e possibilidades econômicas. A aplicação a Angra, Vitória, Natal, Tabatinga e Brasília é uma elaboração brasileira a partir de sua estrutura conceitual, não uma enumeração feita pelo próprio autor.

BRAUDEL, Fernand. La Méditerranée et le Monde Méditerranéen à l'époque de Philippe II [O Mediterrâneo e o Mundo Mediterrânico na Época de Filipe II].

Fundamental para compreender a geografia como estrutura histórica de longa duração. Braudel ajuda a evitar dois determinismos opostos: nem a política consegue simplesmente abolir o espaço, nem a geografia determina mecanicamente a história. A sociedade trabalha sobre estruturas territoriais relativamente duráveis.

RATZEL, Friedrich. Anthropogeographie; Politische Geographie.

Referência clássica para pensar relações entre sociedade, posição, território e Estado. Deve ser lido historicamente e com cuidado diante dos desenvolvimentos posteriores da geopolítica europeia. Para a presente tese, interessa sobretudo sua contribuição à compreensão do território como elemento ativo da organização política.

TIEBOUT, Charles M. “A Pure Theory of Local Expenditures”. Journal of Political Economy, v. 64, n. 5, 1956.

Texto fundador da economia pública local. Seu modelo demonstra como diferenças entre jurisdições podem gerar escolhas e competição territorial. Não é uma justificativa automática para guerra fiscal, mas constitui excelente antídoto à ideia de que todas as unidades subnacionais deveriam necessariamente oferecer combinações institucionais idênticas.

OATES, Wallace E. Fiscal Federalism. 1972.

Um dos fundamentos da moderna teoria econômica do federalismo. Seu Teorema da Descentralização oferece base para compreender por que diferenças territoriais e preferências locais podem justificar decisões descentralizadas, enquanto externalidades e economias de escala podem exigir coordenação superior. É particularmente útil para o conceito aqui sugerido de função territorial.

OATES, Wallace E. “Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism”. National Tax Journal, 2005/2008.

Revisita o federalismo fiscal incorporando problemas institucionais, incentivos e economia política. Serve de ponte entre o modelo clássico e questões mais complexas de governança federativa.

OSTROM, Elinor. Trabalhos sobre governança policêntrica.

Ostrom é especialmente útil para superar a oposição simplista “centralização versus descentralização”. Sistemas policêntricos permitem que diferentes níveis e centros decisórios cooperem, concorram e se superponham. Essa abordagem combina-se particularmente bem com um Brasil no qual municípios, Estados e União administram problemas de escalas diferentes.

CORRÊA DE OLIVEIRA, Plinio. “A justiça está na desigualdade cristã”. Jornal da Tarde, 9 jun. 1979.

Fonte adequada para compreender a distinção normativa feita pelo autor entre igualdade fundamental e desigualdades que considera legítimas dentro da organização social. Deve ser tratada como pensamento político-religioso próprio, e não como proposição científica de geografia econômica.

CORRÊA DE OLIVEIRA, Plinio. Conferências sobre “desigualdades harmônicas”.

As transcrições ajudam a compreender sua concepção organicista: funções diferentes podem constituir uma ordem comum quando reciprocamente coordenadas. Algumas páginas disponíveis são adaptações de conferências não revistas pelo autor, fato que deve constar numa utilização acadêmica rigorosa.

BRASIL. Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.

Referência indispensável para a dimensão jurídico-tributária. Seu art. 3.º estabelece a regra territorial tradicional do ISSQN, com numerosas exceções, enquanto o art. 4.º define estabelecimento prestador pela efetiva existência de unidade econômica ou profissional. Essa definição permite distinguir territorialidade econômica real de mero endereço formal.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023.

Documento fundamental para confrontar a antiga geografia fiscal com o sistema concebido pela reforma tributária. A introdução do IBS e a consagração constitucional do princípio da neutralidade tornam especialmente relevante discutir até onde neutralidade tributária deve ou não significar neutralização da função econômica dos lugares.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025.

Regulamenta elementos centrais da nova tributação sobre consumo e contém, entre outros mecanismos, a devolução personalizada de IBS e CBS para famílias de baixa renda. É uma fonte importante para ampliar posteriormente esta tese em direção à discussão sobre taxback, cidadania fiscal e territorialidade do consumo. 

Do imposto retido no CDB ao split payment: dos bancos como infraestrutura fiscal e a nova economia do Simples Nacional

A discussão sobre o split payment costuma ser apresentada como se a reforma tributária brasileira tivesse inventado algo inteiramente novo: transformar bancos e instituições de pagamento em instrumentos operacionais de arrecadação tributária. Essa interpretação é imprecisa. O que a reforma faz é ampliar extraordinariamente uma técnica que o sistema tributário brasileiro conhece há décadas: deslocar parte da arrecadação do comportamento posterior do contribuinte para a própria infraestrutura através da qual circula o dinheiro.

O investidor em CDB já conhece essa experiência, pois quando aufere rendimento tributável em uma aplicação de renda fixa, não é normalmente chamado a receber integralmente o rendimento para, meses depois, calcular por iniciativa própria o Imposto de Renda correspondente e remetê-lo ao Tesouro. A tributação das aplicações financeiras de renda fixa está estruturada como tributação na fonte, e a regulamentação atribui às instituições intervenientes responsabilidades operacionais de retenção e recolhimento. A própria Receita Federal descreve os rendimentos de aplicações financeiras como sujeitos à tributação exclusiva ou definitiva e disciplina a incidência do imposto sobre aplicações de renda fixa.

É preciso apenas fazer uma precisão jurídica: o banco não recebe, por isso, competência tributária, já que ela é poder constitucional para instituir tributos e pertence aos entes políticos nos limites estabelecidos pela Constituição. O que a instituição financeira recebe são atribuições e obrigações legais relacionadas à retenção, informação e recolhimento. Feita essa distinção, a analogia permanece poderosa, pois o banco já era parte da infraestrutura arrecadatória. Com o split payment, sua importância nessa infraestrutura aumenta.

1. O CDB como precedente institucional

O sistema de retenção na fonte apresenta uma vantagem evidente para o Fisco: reduz drasticamente a distância entre o fato econômico tributável e a arrecadação.

Num sistema fundado exclusivamente no recolhimento posterior pelo contribuinte, a sequência é aproximadamente esta:

fato econômico → apuração → declaração → vencimento → pagamento

Existem, portanto, vários momentos entre a geração da riqueza e sua transformação em receita pública.

Na retenção na fonte, parte dessa sequência é comprimida:

rendimento → fonte pagadora/intermediário → retenção → beneficiário recebe o líquido

É precisamente isso que o investidor percebe ao resgatar uma aplicação tributada, pois a instituição financeira conhece o valor aplicado, o rendimento, a duração da aplicação e o evento que provoca a incidência. O imposto pode ser calculado e retido antes que o rendimento líquido fique definitivamente disponível ao investidor.

Do ponto de vista arrecadatório, trata-se de uma arquitetura muito eficiente, uma vez que isso não significa que toda forma imaginável de evasão tributária desapareça. Na verdade, isso significa algo mais preciso: quando o fato econômico está corretamente registrado e passa por uma instituição sujeita à obrigação de retenção, torna-se extraordinariamente mais difícil simplesmente receber o valor tributável e decidir não recolher o imposto correspondente, pois é essa lógica que a reforma tributária transporta para uma parcela gigantesca das relações de consumo.

2. O que muda com o split payment

A Lei Complementar nº 214/2025 estabelece que, nas operações alcançadas pelo mecanismo, os prestadores de serviços de pagamento eletrônico e as instituições operadoras dos sistemas de pagamento deverão segregar IBS e CBS no momento da liquidação financeira da transação.

O Decreto nº 12.955/2026 regulamenta essa arquitetura e relaciona, entre os arranjos alcançados, modalidades como boleto, diversas formas de Pix, TED, TEF, cartões de crédito e débito, cartões pré-pagos e vouchers.

A mudança pode ser esquematizada desta maneira.

No modelo convencional:

cliente → empresa → dinheiro permanece no caixa → vencimento → empresa recolhe o tributo

No split payment:

cliente → sistema de pagamento → parcela tributária → Fisco
**　　　　　　　　　　　　　↘ valor restante → empresa**

O Estado não precisa esperar que toda a parcela tributária passe primeiro pelo caixa do vendedor.

Essa é uma alteração institucional muito maior do que simplesmente trocar uma guia tributária por outra.

3. As duas críticas ao split payment

As duas transcrições que deram origem a esta análise identificam corretamente o principal problema econômico da mudança, embora o façam de maneiras bastante diferentes.

A primeira, de natureza contábil, observa que numerosas empresas utilizam temporariamente em seu capital de giro recursos que posteriormente serão destinados ao pagamento dos tributos. A venda ocorre, o dinheiro ingressa no caixa, fornecedores e despesas são pagos e, no vencimento tributário, novos ingressos podem financiar o imposto anteriormente apurado.

A exposição é importante porque distingue a teoria contábil da realidade financeira.

Idealmente, uma empresa deveria reconhecer o tributo como passivo e manter liquidez suficiente para honrá-lo. Na prática, tesouraria é administração de fluxos: dinheiro fungível que permanece durante vinte, trinta ou quarenta dias no caixa constitui, economicamente, uma forma de financiamento temporário.

A segunda transcrição, de Bruno Musa, dá muito mais ênfase a esse aspecto e sustenta que o split payment elimina parte do capital de giro que atualmente permanece provisoriamente nas empresas.

Nesse ponto específico, a crítica possui fundamento econômico.

Pode-se chamar esse fenômeno de float tributário: o intervalo entre o recebimento do dinheiro relacionado à operação e o efetivo desembolso do tributo.

Enquanto existir esse intervalo, a empresa dispõe temporariamente de recursos que contabilmente possuem destinação futura, mas financeiramente permanecem sob sua administração.

O split payment reduz esse float.

4. O erro de confundir venda com liquidação financeira

A crítica, porém, precisa respeitar o desenho jurídico do sistema, pois a segunda transcrição afirma que uma empresa poderia realizar uma venda hoje, receber em trinta, sessenta ou noventa dias e, mesmo assim, ser obrigada a pagar imediatamente o tributo correspondente.

Essa formulação não corresponde ao mecanismo regulamentado, uma vez que o ponto juridicamente relevante para o split payment é a liquidação financeira, pois se uma operação for paga parceladamente nas condições abrangidas pelo sistema, a segregação acompanha os respectivos pagamentos. Portanto, não se deve confundir:

emissão da nota fiscal,
realização econômica da venda,
e liquidação financeira do pagamento.

São momentos que podem coincidir, mas não necessariamente coincidem.

Consequentemente, o problema financeiro real não é, em regra, o Estado retirar hoje um dinheiro que o empresário somente receberia meses depois. O problema é outro: quando o dinheiro efetivamente chegar, a parcela correspondente ao IBS/CBS poderá deixar de permanecer durante algumas semanas no caixa da empresa.

Essa diferença é essencial.

5. O Estado deixa de financiar involuntariamente parte do giro

A melhor maneira de compreender a mudança talvez seja inverter a perspectiva, pois, no sistema tradicional, quando a empresa recebe recursos correspondentes a um imposto que somente será recolhido no futuro, existe temporariamente uma espécie de financiamento compulsório e gratuito proporcionado pelo calendário tributário, uma vez que não se trata juridicamente de empréstimo. Economicamente, porém, existe disponibilidade financeira durante determinado intervalo, pois se uma empresa mantém R$ 50 mil durante trinta dias antes do vencimento tributário, esses R$ 50 mil podem reduzir sua necessidade de cheque especial empresarial, desconto de duplicatas, antecipação de recebíveis ou outras formas de crédito.

Com o split payment, esse financiamento implícito diminui - daí decorre uma possível consequência corretamente apontada nas críticas à reforma: empresas pouco capitalizadas podem precisar compensar o desaparecimento desse float mediante maior capital próprio, renegociação de prazos com fornecedores, formação prévia de caixa ou contratação de crédito.

Não se segue daí que todas essas empresas quebrarão, mas também seria equivocado dizer que a mudança é financeiramente neutra, pois, para negócios de margem reduzida, o timing do dinheiro pode ser quase tão importante quanto a carga tributária nominal.

6. A questão fica ainda mais sofisticada no Simples Nacional

É justamente no Simples Nacional que a discussão deixa de ser simplesmente ideológica e se transforma numa questão de estratégia empresarial, pois a primeira transcrição percebe corretamente que micro e pequenas empresas precisarão observar simultaneamente documentos fiscais, margens, capital de giro, perfil dos clientes e a possibilidade de IBS e CBS permanecerem dentro da sistemática simplificada ou serem recolhidos pelo regime regular.

A partir de 2027, a empresa optante pelo Simples poderá encontrar-se diante de duas arquiteturas distintas: na primeira, mantém IBS e CBS na sistemática própria do Simples, enquanto na segunda continua sendo microempresa ou empresa de pequeno porte optante do Simples para os demais efeitos cabíveis, mas escolhe o regime regular de IBS e CBS.

O calendário dessa decisão já produz efeitos práticos em 2026, pois segundo orientação oficial do Simples Nacional publicada em abril de 2026, a opção referente ao primeiro semestre de 2027 deverá ser realizada entre 1º e 30 de setembro de 2026. Quem não optar pelo regime regular nesse período permanecerá com IBS e CBS dentro da guia do Simples no primeiro semestre de 2027, havendo nova oportunidade posteriormente para o segundo semestre.

Essa escolha possui consequências que ultrapassam a simples pergunta: “qual regime cobra menos imposto?”.

7. A tributação transforma-se também em estratégia comercial

Imagine duas pequenas empresas que vendam predominantemente para grandes companhias: s Empresa A escolhe uma sistemática que proporciona determinado tratamento creditício ao adquirente, enquanto a Empresa B estrutura IBS e CBS pelo regime regular, permitindo uma dinâmica diferente de créditos.

Para o comprador empresarial sujeito à não cumulatividade, o fornecedor que produz melhor aproveitamento de créditos pode tornar-se comercialmente mais interessante, mesmo que os preços nominais sejam semelhantes. Foi precisamente esse ponto que a primeira transcrição ressaltou: uma empresa do Simples que vende principalmente para empresas maiores não pode analisar somente sua própria guia tributária, pois precisa observar também o valor fiscal que sua nota representa para o cliente.

Surge, portanto, uma nova dimensão competitiva, pois a escolha tributária passa a envolver simultaneamente:

carga efetiva + créditos + preço + margem + perfil dos clientes + perfil dos fornecedores + capital de giro.

Para uma pequena empresa predominantemente B2C, uma determinada escolha pode ser racional, mas para uma pequena empresa B2B integrada a uma cadeia empresarial longa, outra pode tornar-se superior.

O Simples continua sendo chamado de “simples”, mas a decisão empresarial em torno dele torna-se bastante sofisticada.

8. O banco no centro dessa transformação

É aqui que a comparação com o CDB volta a adquirir importância, pois o banco não se torna relevante para a arrecadação somente porque concede crédito ao empresário que perdeu parte de seu capital de giro.

Ele aparece dos dois lados da transformação: primeiro, participa da própria infraestrutura através da qual o tributo é segregado, para depois, eventualmente, oferecer crédito à empresa cuja necessidade de capital de giro aumentou.

Isso não significa que todo banco necessariamente lucrará com a reforma ou que custos regulatórios sejam irrelevantes, pois implementar sistemas capazes de identificar documentos fiscais, pagamentos, créditos, devoluções e segregações em grande escala envolve investimentos tecnológicos e riscos operacionais consideráveis, mas isso revela algo mais profundo sobre a posição institucional dos bancos: eles não são meras empresas que “compram dinheiro barato e vendem dinheiro caro” - eles são peças da infraestrutura econômica, pois intermedeiam pagamentos, investimentos, crédito, custódia, transferências, liquidação, folhas de pagamento, arrecadação e relacionamento entre agentes privados e Poder Público. Quanto mais digitalizada a economia, mais essas funções tendem a se integrar.

9. O paradoxo da digitalização fiscal

À primeira vista, poder-se-ia imaginar que um Estado dotado de sistemas tributários sofisticados dependeria menos dos bancos, pois a tendência pode ser justamente a inversa: quanto mais automática se torna a tributação, mais o Estado precisa integrar-se às redes pelas quais circulam os pagamentos.

Não basta possuir uma lei dizendo que determinado imposto é devido, pois é necessário conectar:

documento fiscal + identidade do contribuinte + operação econômica + pagamento + instituição financeira + crédito tributário + arrecadação.

O split payment representa a integração dessas camadas.

Consequentemente:

digitalização econômica → maior rastreabilidade → maior capacidade de arrecadação automática → maior relevância institucional dos sistemas de pagamentos.

É nesse sentido, e não no sentido técnico de competência tributária, que se pode dizer que as atribuições fiscais do sistema financeiro se ampliam.

10. Do CDB ao IBS e à CBS: uma mesma lógica arrecadatória

Há uma linha institucional ligando situações aparentemente muito diferentes: enqaunto no CDB a retenção na fonte impede que o investidor receba determinado rendimento tributável e simplesmente escolha não recolher posteriormente o IR correspondente, no split payment a segregação tende a impedir que o vendedor receba determinada parcela de IBS/CBS e posteriormente deixe de recolhê-la.

As tecnologias jurídicas são diferentes, assim como os tributos e os fatos geradores, mas a filosofia arrecadatória possui evidente parentesco: sempre que for possível inserir a arrecadação no próprio fluxo financeiro, diminui a dependência da iniciativa posterior do contribuinte.

Trata-se de um verdadeiro processo de transformação na administração tributária, pois o Fisco deixa progressivamente de ser apenas um credor que espera o vencimento de uma obrigação e passa a participar da arquitetura tecnológica por onde circula o dinheiro.

11. Luiz Barsi e a perenidade dos bancos

Essa centralidade institucional ajuda também a compreender, sob uma perspectiva pouco explorada, a filosofia de investimento ligada a Luiz Barsi, pois o conceito BESST, associado à sua escola de investimento, concentra-se em Bancos, Energia, Saneamento, Seguros e Telecomunicações — setores tratados como essenciais ou perenes, pois materiais ligados à própria metodologia destacam justamente a característica de que tais atividades continuam necessárias à sociedade e à economia independentemente das alternâncias conjunturais.

A presença dos bancos nesse conjunto ganha nova interpretação quando observada através da reforma tributária, pois sua perenidade não resulta apenas da existência permanente de pessoas que precisam guardar dinheiro ou empresas que precisam tomar empréstimos, uma vez que o banco integra a própria arquitetura institucional do Estado moderno, poisum governo pode ser liberal, social-democrata, conservador ou orientado por outra corrente política e Ainda assim necessitará de pagamentos, liquidação, crédito, custódia, transmissão monetária e arrecadação.

Naturalmente, isso não significa que qualquer ação bancária seja automaticamente um bom investimento, pois um banco pode ser mal administrado, assumir riscos excessivos, possuir carteira deteriorada, perder eficiência, sofrer interferências, destruir capital ou ser adquirido a preço excessivamente caro pelo investidor.

A filosofia de perenidade não substitui a análise fundamentalista, pois ela responde a outra pergunta: esta atividade continuará sendo necessária daqui a décadas?

No caso do sistema financeiro, o split payment oferece mais um argumento para uma resposta afirmativa.

12. A reforma não cria o banco arrecadador; ela o amplia

Por isso, a frase segundo a qual a reforma “transformará os bancos em agentes de retenção do Estado” precisa ser reformulada, pois eles já exerciam numerosas funções dessa natureza: o IR sobre aplicações financeiras é um exemplo evidente, uma vez que A Receita Federal define a fonte pagadora como aquela que efetua pagamentos e realiza as retenções legalmente devidas, e a regulamentação das aplicações financeiras atribui expressamente responsabilidades de retenção e recolhimento às instituições pertinentes.

A transformação que o split payment faz é de uma escala quantitativa e qualitativamente maior, pois transforma a infraestrutura de pagamentos numa infraestrutura de segregação tributária em tempo quase simultâneo à circulação econômica. Eis a passagem da retenção localizada para a arrecadação incorporada ao sistema.

Conclusão

O debate sobre o split payment torna-se mais produtivo quando retirado dos dois extremos, pois não é correto apresentá-lo simplesmente como um mecanismo sem consequências financeiras para empresas, porque a redução do float tributário pode aumentar efetivamente a necessidade de capital de giro, mas também não é correto afirmar que qualquer venda realizada hoje provocará imediatamente o pagamento do imposto mesmo quando o empresário somente receber meses depois, porque o mecanismo legal está ligado à liquidação financeira.

No Simples Nacional, a questão torna-se ainda mais delicada, pois a reforma obriga a pequena empresa a pensar simultaneamente como contribuinte, tesoureiro e integrante de uma cadeia econômica. E a escolha entre diferentes tratamentos de IBS e CBS poderá alterar não apenas o montante dos tributos, mas também os créditos oferecidos aos clientes e a disponibilidade cotidiana de caixa, pois,  por trás de tudo isso, aparece uma transformação institucional maior: a arrecadação tributária está deixando de depender exclusivamente da sequência tradicional — declarar, apurar, esperar o vencimento e pagar — para ser progressivamente incorporada à própria infraestrutura financeira.

O CDB já oferecia ao pequeno investidor uma demonstração cotidiana desse princípio, enquanto o split payment leva-o ao coração do sistema de consumo. E essa evolução revela por que os grandes bancos possuem uma característica peculiar entre as empresas privadas: além de exercerem atividades econômicas próprias, são engrenagens de uma infraestrutura sem a qual empresas, consumidores e o próprio Estado encontram enorme dificuldade para funcionar.

Nesse sentido, a reforma tributária acaba fornecendo uma confirmação inesperada de uma das intuições centrais da filosofia de perenidade associada ao método BESST: não basta procurar empresas que vendam produtos desejados hoje; é preciso observar atividades cuja necessidade está incorporada ao próprio funcionamento institucional da sociedade.

Os bancos pertencem precisamente a essa categoria.

Bibliografia comentada

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, com alterações posteriores.
Principal fundamento normativo da reforma do consumo e do sistema de IBS e CBS. Os dispositivos sobre recolhimento na liquidação financeira são indispensáveis para compreender juridicamente o split payment. A lei demonstra que o evento decisivo para a segregação é a liquidação financeira da transação, não simplesmente a emissão da nota fiscal ou a realização abstrata da venda.

BRASIL. Decreto nº 12.955, de 2026.
Regulamenta aspectos da CBS e detalha operacionalmente o split payment. É especialmente relevante por descrever procedimentos, instituições envolvidas e arranjos de pagamento alcançados, incluindo Pix, boleto, TED, cartões e outros instrumentos eletrônicos. Permite distinguir afirmações jurídicas da mera retórica política sobre o mecanismo.

RECEITA FEDERAL / SIMPLES NACIONAL. “CGSN define prazos de opção pelo Simples Nacional e pelo regime regular do IBS e da CBS para 2027”. 17 abr. 2026.
Fonte administrativa particularmente importante para micro e pequenas empresas. Explica a janela de setembro de 2026 e a possibilidade de escolha do tratamento de IBS/CBS para o primeiro semestre de 2027. Mostra que a reforma introduz no Simples uma decisão que é simultaneamente tributária, financeira e comercial.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL. Instrução Normativa RFB nº 1.585/2015.
Referência para a tributação de aplicações financeiras. Seus dispositivos relativos à renda fixa demonstram como o sistema tributário já utiliza instituições financeiras na retenção e no recolhimento do Imposto de Renda. Serve, portanto, como importante antecedente institucional para a comparação proposta neste artigo.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL. “Rendimentos do Capital — Rendimentos de aplicações financeiras”. Manual Meu Imposto de Renda, 2026.
Fonte administrativa atual para a classificação dos rendimentos de aplicações financeiras e seu tratamento no Imposto de Renda. Ajuda a compreender, do ponto de vista do investidor, por que aplicações de renda fixa como CDB constituem um exemplo cotidiano de tributação incorporada à intermediação financeira.

AÇÕES GARANTEM O FUTURO — AGF. Material sobre os setores BESST.
Material vinculado à escola de investimentos associada a Luiz e Louise Barsi. Identifica os setores BESST — Bancos, Energia, Saneamento, Seguros e Telecomunicações — e enfatiza sua característica de perenidade e necessidade estrutural. É útil para relacionar a crescente função institucional dos bancos à tese de investimento em setores essenciais.

AGF. “Bolsa de valores em 2025: o que esperar?”.
Apresenta a estratégia BESST e ressalta a resiliência de setores essenciais, com destaque para a necessidade de análise dos fundamentos das empresas. É particularmente útil para evitar uma leitura simplista segundo a qual “setor perene” equivaleria automaticamente a “ação boa”: a perenidade da atividade continua exigindo análise da empresa e do preço pago.

MARKETVECTOR. Brazil BESST Quality Index — Index Guide. 2026.
Documento metodológico que institucionaliza em forma de índice a classificação setorial BESST. Inclui bancos, serviços elétricos, seguros, telecomunicações e saneamento, além de critérios de qualidade e dividendos. Demonstra como uma ideia inicialmente ligada a uma filosofia individual de investimento passou a receber aplicação estruturada no mercado financeiro.

“Como o split payment vai afetar quem é do Simples Nacional — explicado”. Transcrição fornecida para análise.
Exposição essencialmente contábil e gerencial. Seu mérito principal está em identificar corretamente o impacto sobre fluxo de caixa e, sobretudo, a necessidade de micro e pequenas empresas analisarem a relação entre regime tributário, documentos fiscais, clientes empresariais, créditos e capital de giro. Algumas formulações são simplificadas, mas o núcleo da análise aproxima-se bastante da arquitetura jurídica da reforma.

MUSA, Bruno. “O split payment é absurdo e vai quebrar absolutamente tudo”. Transcrição fornecida para análise.
Material crítico à reforma tributária. É especialmente útil por chamar atenção para um efeito frequentemente negligenciado: a perda do intervalo durante o qual recursos destinados posteriormente aos tributos permanecem no capital de giro empresarial. Entretanto, algumas conclusões são retoricamente ampliadas e determinadas afirmações — especialmente a hipótese de recolhimento imediato antes do recebimento de uma venda a prazo — precisam ser confrontadas com a disciplina legal da liquidação financeira.

Entre a fé pública, a memória nacional e o imprimatur: da arquitetura institucional para a autoria responsável

Introdução

A liberdade de escrever não elimina a responsabilidade de provar. Ao contrário: quanto mais livre é o autor para formular interpretações históricas, jurídicas, filosóficas ou religiosas, maior deve ser seu cuidado em preservar as fontes, identificar os documentos utilizados e distinguir aquilo que foi constatado daquilo que foi interpretado.

No Brasil contemporâneo, o escritor não necessita de uma autorização estatal para publicar. A Constituição Federal assegura a liberdade da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença. Isso, entretanto, não impede que o próprio autor submeta voluntariamente sua obra a diferentes instâncias de autenticação, preservação e exame.

É possível construir uma arquitetura institucional composta por três pilares: o cartório, responsável pela constatação e preservação de determinados fatos documentais; a Biblioteca Nacional, relacionada à anterioridade, autoria e incorporação da obra à memória bibliográfica brasileira; e, quando o conteúdo tratar da fé e da moral católicas, a autoridade eclesiástica, mediante o exame que pode conduzir ao nihil obstat e ao imprimatur.

Essas instâncias não substituem a responsabilidade do autor. Elas a organizam, pois o autor continua respondendo por suas afirmações e conclusões. Mas isso não faz com que ele não apresente sua obra como um produto isolado de sua consciência privada, pois ele a insere numa cadeia de autoridades competentes, cada qual atuando dentro dos limites próprios de sua função.

1. Da antiga escrita comissionada à pesquisa privada documentada

Durante a expansão portuguesa, muitas descrições geográficas, administrativas e corográficas foram produzidas por agentes investidos de autoridade pública ou incumbidos de missões determinadas pela Coroa. 

Escrivães, cronistas, cosmógrafos, governadores, religiosos e funcionários régios não escreviam apenas como indivíduos particulares. Em muitos casos, documentavam terras, povos, fronteiras, recursos, rotas e acontecimentos em razão de cargos, comissões ou determinações superiores, pois a autoridade do escrito decorria, portanto, não somente da qualidade intelectual de seu autor, mas também da posição institucional daquele que observava, registrava ou informava.

Hoje, o escritor privado contemporâneo encontra-se em situação distinta. Ele não fala em nome do Estado, não recebe comissão régia e não está revestido de fé pública, uma vez que sua liberdade intelectual é ampla, mas suas declarações continuam sendo afirmações particulares.

Isso não significa que ele deva resignar-se a uma produção inteiramente desinstitucionalizad, uma vez que ele pode recorrer a instituições públicas ou reconhecidas juridicamente para preservar os elementos objetivos que servem de fundamento à obra. Surge, assim, uma espécie de corografia privada documentada: não uma narrativa oficial produzida por um agente do soberano, mas uma investigação autoral apoiada em fontes cuja existência, integridade, anterioridade e localização podem ser institucionalmente demonstradas.

2. O cartório e a fé pública documental

A atividade notarial destina-se a garantir publicidade, autenticidade, segurança e eficácia aos atos jurídicos, conforme estabelece a Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994.

O tabelião de notas possui competência para autenticar fatos por meio de atas notariais, pois o artigo 384 do Código de Processo Civil determina que a existência e o modo de existir de determinado fato podem ser documentados, a requerimento do interessado, mediante ata lavrada por tabelião.

O mesmo dispositivo admite que imagens e sons gravados em arquivos eletrônicos sejam incorporados à ata, o que torna o instrumento especialmente relevante para a preservação de conteúdos digitais: páginas eletrônicas, bases de dados, publicações oficiais, documentos disponibilizados na internet, vídeos, mensagens, mapas e outras fontes que possam ser posteriormente modificadas ou retiradas de circulação.

O artigo 405 do Código de Processo Civil dispõe ainda que o documento público faz prova de sua formação e dos fatos que o tabelião declarar terem ocorrido em sua presença.

A fé pública, entretanto, deve ser compreendida com precisão, pois o tabelião pode certificar que, em determinada data e horário, acessou certo endereço eletrônico e encontrou ali um texto específico. Pode atestar que recebeu determinado arquivo, que conferiu uma cópia com o original apresentado ou que constatou a existência de determinado conteúdo.

O tabelião não certifica, por esse simples ato, a verdade material de todas as afirmações contidas no documento, pois se uma página oficial reproduz uma lei, o tabelião pode registrar aquilo que estava publicado e a versão que foi consultada. Não lhe compete, porém, afirmar que determinada interpretação jurídica extraída da norma é obrigatoriamente correta.

A função cartorária incide sobre o fato documental constatado, e não sobre todo o raciocínio construído pelo pesquisador. A formulação metodologicamente adequada seria: o cartório atesta a existência, a apresentação, a integridade aparente, a data ou outras circunstâncias objetivas das fontes utilizadas; o autor responde pelas conclusões que delas extrai.

3. Leis, tratados, decretos e constituições

Constituições, leis, decretos, tratados promulgados e demais atos normativos já possuem natureza pública quando regularmente produzidos e publicados pelas autoridades competentes, uma vez que sua autoridade jurídica não nasce da autenticação cartorária. Uma lei federal não se torna mais válida por ter sido levada a um tabelionato, pois a intervenção notarial exerce outra função: fixar qual versão foi utilizada pelo autor, em que página oficial foi encontrada, em qual data foi consultada e qual era sua redação naquele momento.

Essa cautela pode ser relevante em estudos que envolvam alterações legislativas, revogações, consolidações, redações sucessivas, tratados com diferentes versões linguísticas ou páginas institucionais sujeitas a atualização, pois o dossiê documental de um capítulo pode conter:

• cópia da norma retirada de fonte oficial;
• identificação do órgão responsável;
• endereço eletrônico completo;
• data da consulta;
• informação sobre a vigência;
• ata notarial, quando necessária;
• correspondência entre o documento e a nota bibliográfica do livro;
• indicação de redações anteriores ou posteriores, quando pertinentes.

Essa organização não torna a interpretação do autor incontestável, mas torna a base documental rastreável, pois quem pretender negar que determinada redação existia naquela data terá de enfrentar o documento público que registrou a constatação, uma vez que poderá apresentar contraprova, questionar a autenticidade ou demonstrar circunstâncias em sentido contrário, pois a presunção decorrente do documento público não é absoluta, uma vez que uma simples negação retórica terá peso inferior ao de uma cadeia documental organizada.

4. A Biblioteca Nacional e a memória bibliográfica

A Biblioteca Nacional ocupa um plano diferente, pois seu papel não consiste em certificar a verdade das teses apresentadas pelo autor, nem em realizar necessariamente uma revisão técnica de todas as citações e referências bibliográficas.

No campo dos direitos autorais, o registro da obra pode fortalecer a demonstração de sua autoria, titularidade e anterioridade, pois os direitos autorais surgem com a criação da obra, independentemente de registro, mas a formalização oferece um elemento probatório adicional. Após a publicação, o depósito legal, disciplinado pela Lei nº 10.994, de 14 de dezembro de 2004, contribui para a preservação da produção intelectual brasileira e para sua incorporação ao patrimônio bibliográfico nacional.

Há, portanto, duas dimensões complementares:

1. o registro, relacionado à identificação e anterioridade da obra;
2. o depósito legal, relacionado à preservação da publicação e à memória nacional.

A Biblioteca Nacional não substitui, contudo, o trabalho de revisão bibliográfica, pois a verificação de páginas, edições, traduções, referências incompletas, citações indiretas e correspondência entre o texto citado e a fonte indicada deve ser realizada pelo próprio autor e, preferencialmente, por revisores, pesquisadores ou bibliotecários qualificados.

Pode-se dizer que a Biblioteca Nacional recebe e preserva a obra como objeto intelectual e bibliográfico. A exatidão metodológica da investigação continua dependendo do processo de pesquisa e revisão.

5. O autor e o risco da interpretação

Nenhuma instituição pode substituir completamente o juízo autoral: depois de reunidas as leis, tratados, documentos históricos, registros cartorários, livros, periódicos e demais fontes, chega o momento em que o pesquisador deve interpretá-los, pois é nesse ponto que começa sua responsabilidade propriamente intelectual, uma vez que o autor seleciona documentos, estabelece relações, formula hipóteses, constrói conceitos e apresenta conclusões. Pode fazê-lo com prudência ou imprudência, precisão ou exagero, equilíbrio ou parcialidade.

A fé pública do documento não se transfere automaticamente à interpretação, pois uma ata notarial pode demonstrar que determinada informação estava publicada em uma página. Não demonstra, por si só, que o significado atribuído àquela informação pelo escritor é o único possível.

Do mesmo modo, o registro autoral comprova a existência anterior de uma obra, mas não prova a verdade de seu conteúdo, pois o autor escreve, portanto, sob sua conta e risco e essa expressão não deve ser compreendida apenas em sentido negativo, já que ela representa a dignidade de assumir pessoalmente as consequências do próprio pensamento.

Uma obra responsável deve distinguir claramente:

• o que está literalmente documentado;
• o que decorre de inferência;
• o que constitui hipótese;
• o que corresponde a interpretação pessoal;
• o que é doutrina jurídica consolidada;
• o que é opinião controvertida;
• o que pertence ao ensinamento da Igreja;
• o que constitui apenas uma elaboração teológica ou filosófica do autor.

Essa separação protege tanto o leitor quanto o escritor.

6. A submissão à autoridade eclesiástica

Quando a obra trata de fé, moral, doutrina católica ou formação religiosa, surge uma terceira dimensão: a submissão voluntária — e, em certas categorias de obras, canonicamente exigida — à autoridade eclesiástica, pois o Código de Direito Canônico disciplina, especialmente nos cânones 822 a 832, o exame de livros e escritos relacionados à fé e aos costumes.

Em determinados casos, a aprovação eclesiástica é necessária. Em outros, embora não seja estritamente obrigatória, a submissão do texto ao ordinário competente é recomendada como medida de prudência e comunhão.

O procedimento tradicional pode envolver o parecer de um censor eclesiástico. Quando este não encontra obstáculo relevante quanto à fé e à moral, pode declarar o nihil obstat, isto é, que nada impede, sob esse aspecto, a publicação.

Posteriormente, a autoridade competente pode conceder o imprimatur, autorizando a impressão da obra examinada.

O imprimatur não significa que o bispo assume como suas todas as teorias históricas, políticas, econômicas ou jurídicas do autor, mas rambém não converte opiniões prudenciais em ensinamento oficial da Igreja, pois seu alcance é mais específico: expressa que, segundo o exame realizado, não foi encontrado no texto algo contrário à fé e à moral católicas que impedisse sua publicação.

Essa distinção é essencial para impedir dois equívocos opostos: o primeiro seria desprezar o imprimatur como simples formalidade sem importância, enquanto o segundo seria tratá-lo como aprovação integral de todas as posições pessoais defendidas na obra.

O exame eclesiástico possui uma autoridade real, mas delimitada pela natureza de sua competência.

7. A liberdade constitucional e a submissão religiosa

A Constituição brasileira não exige licença religiosa ou estatal para a publicação de livros, pois o artigo 5º, inciso IX, garante a livre expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença. A liberdade de consciência e de crença também se encontra constitucionalmente protegida.

Por isso, a submissão de uma obra católica à autoridade eclesiástica não deve ser confundida com censura estatal: trata-se do exercício da própria liberdade religiosa, pois o autor civilmente livre decide reconhecer uma autoridade espiritual - ele poderia publicar sem a licença do Estado e, em muitos casos, sem prévia aprovação eclesiástica, mas escolhe submeter sua obra ao juízo daqueles que considera investidos de uma missão recebida pela Igreja.

Essa submissão não precisa ser interpretada como diminuição da liberdade, pois, na concepção católica, a liberdade não se reduz à ausência de limites externos. Pelo contrário, ela se aperfeiçoa pela ordenação ao verdadeiro e ao bem comum, uma vez que yma autoridade legítima não destrói necessariamente a liberdade. O seu trabalho é orientá-la, corrigi-la e impedir que a autonomia individual se converta em arbitrariedade.

O autor que busca o imprimatur não declara ser incapaz de pensar. Na verdade, declara que não deseja tratar a fé católica como propriedade privada de sua consciência, uma vez que reconhece que a doutrina não lhe pertence individualmente e que a comunhão eclesial possui critérios próprios de autoridade, transmissão e julgamento.

8. Três autoridades e três limites

A estrutura institucional da obra pode ser resumida da seguinte maneira:

O cartório

Atesta fatos, documentos, conteúdos, datas e circunstâncias que possam ser constatados pelo notário. Isso não certifica automaticamente a verdade de toda a interpretação autoral.

A Biblioteca Nacional

Registra e preserva a obra, contribuindo para a demonstração de autoria e anterioridade e para sua incorporação à memória bibliográfica brasileira, mas não realiza necessariamente uma auditoria intelectual completa das fontes e conclusões.

A autoridade eclesiástica

Examina, dentro de sua competência, a compatibilidade do texto com a fé e a moral católicas, mas não assume necessariamente todas as opiniões históricas, jurídicas, científicas ou prudenciais apresentadas pelo autor.

Essas três instâncias não competem entre si. Elas se complementam porque respondem a perguntas diferentes.

O cartório responde: o que foi constatado e preservado?

A Biblioteca Nacional responde: qual obra foi registrada ou incorporada à memória bibliográfica?

A autoridade eclesiástica responde: há algo contrário à fé e à moral católicas que impeça a aprovação da publicação?

O autor, por sua vez, deve responder: por que essas fontes sustentam as conclusões apresentadas?

9. A contraprova e o debate intelectual

Uma obra documentada não se torna imune à contestação, pois outro escritor poderá publicar um livro divergente, criticar o método utilizado, questionar uma tradução, apresentar novas fontes ou propor uma interpretação distinta.

Mas existe uma diferença entre contradizer uma conclusão e negar um fato documentalmente constatado, pois se a ata notarial demonstra que certa página apresentava determinado conteúdo em determinada data, o crítico pode sustentar que a página estava equivocada ou que o autor interpretou mal seu conteúdo. Não pode, sem enfrentar a prova existente, limitar-se a afirmar que aquela publicação jamais existiu, pois para afastar o fato constatado, será necessário apresentar elementos específicos: erro do tabelião, adulteração, identificação incorreta da página, falha técnica, documento posterior esclarecedor ou outra prova idônea.

Já a conclusão autoral permanece aberta ao contraditório intelectual, uma vez que o livro de contestação pode constituir contraprova, desde que não seja mera coleção de afirmações, pois sua força dependerá dos documentos, argumentos e métodos que apresentar, uma vez que não é o formato “livro” que confere autoridade à crítica. mas a qualidade probatória e racional de seu conteúdo.

10. Uma forma institucional de prudência

O modelo aqui proposto não procura eliminar o risco intelectual. Procura administrá-lo, já que a produção responsável pode seguir esta sequência:

1. coleta das fontes primárias;
2. consulta às versões oficiais;
3. preservação dos documentos digitais vulneráveis;
4. lavratura de atas notariais quando necessária;
5. organização de um dossiê correspondente a cada capítulo;
6. revisão bibliográfica e técnica;
7. distinção entre documento, inferência e opinião;
8. registro da versão consolidada da obra;
9. submissão à autoridade eclesiástica quando o conteúdo justificar;
10. publicação e cumprimento do depósito legal.

Essa sequência constitui uma verdadeira cadeia de custódia intelectual.

Aqui a expressão é empregada em sentido amplo, pois o leitor pode identificar de onde veio cada documento, qual versão foi utilizada, quando foi consultada e como se chegou à conclusão apresentada. Quanto mais transparente for esse processo, menor será o espaço para acusações levianas de falsificação ou invenção. Nesse sentido a obra não se torna infalível, mas se torna auditável.

Conclusão

O escritor contemporâneo não possui a posição institucional dos antigos cronistas, escrivães e agentes comissionados pela Coroa portuguesa. Sua palavra não é pública simplesmente porque foi publicada, mas ele pode reconstruir, em bases modernas, uma disciplina institucional da autoria, pois o cartório pode preservar os fatos documentais, a Biblioteca Nacional pode registrar e incorporar a obra à memória bibliográfica. A autoridade eclesiástica pode examinar sua conformidade com a fé e a moral. Revisores e bibliotecários podem conferir o método, enquanto o próprio autor permanece responsável pelas alegações, inferências e conclusões. 

Essa estrutura não produz uma obra incontestável, mas produz algo mais valioso: uma obra cujas bases podem ser verificadas e cujas diferentes formas de autoridade estão corretamente identificadas, pois o autor não pede ao cartório que pense por ele, não pede à Biblioteca Nacional que declare verdadeiras suas teses, nem pede ao bispo que transforme opiniões particulares em magistério. 

O que ele pede a cada instituição exatamente aquilo que ela pode legitimamente oferecer. Ao tabelião, pede fé pública sobre os fatos constatados; à Biblioteca Nacional, pede memória, registro e preservação; à autoridade eclesiástica, pede exame, prudência e comunhão, enquanto conserva para si aquilo que nenhuma instituição pode assumir em seu lugar: a responsabilidade pessoal de dizer apenas aquilo que acredita poder demonstrar.

Referências essenciais comentadas

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Especialmente o artigo 5º, incisos VI e IX, referentes à liberdade religiosa e à liberdade da atividade intelectual, científica e comunicativa.

BRASIL. Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994.
Disciplina os serviços notariais e de registro e estabelece as atribuições dos notários e registradores na garantia da autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos.

BRASIL. Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 — Código de Processo Civil.
Os artigos 384 e 405 são centrais para a compreensão da ata notarial e da força probatória dos documentos públicos.

BRASIL. Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998 — Lei de Direitos Autorais.
Regula os direitos autorais e esclarece que a proteção da obra intelectual não depende necessariamente de registro, embora este possa exercer importante função probatória.

BRASIL. Lei nº 10.994, de 14 de dezembro de 2004.
Regulamenta o depósito legal de publicações na Biblioteca Nacional, contribuindo para a preservação da memória bibliográfica brasileira.

IGREJA CATÓLICA. Código de Direito Canônico, cânones 822–832.
Disciplina o uso dos meios de comunicação, o exame dos escritos relacionados à fé e aos costumes e as hipóteses de aprovação ou licença eclesiástica.

IGREJA CATÓLICA. Catecismo da Igreja Católica.
Oferece a base doutrinária para compreender a liberdade humana não apenas como ausência de coerção, mas como capacidade ordenada à verdade e ao bem.

CHARTIER, Roger. A ordem dos livros.
Ajuda a compreender como instituições, práticas editoriais, suportes materiais e formas de circulação participam da construção da autoridade dos textos.

DARNTON, Robert. O beijo de Lamourette: mídia, cultura e revolução.
Contribui para a história social do livro e para a compreensão das relações entre publicação, autoridade, circulação e recepção dos escritos.

KANTOROWICZ, Ernst H. Os dois corpos do rei.
Embora não trate diretamente de cartórios ou direitos autorais, oferece instrumentos para pensar historicamente como a autoridade institucional se incorpora em cargos, atos, documentos e representações públicas.

Da indústria naval como indústria de base para a consrução de infraestrutura aeroportuária móvel e do enfraquecimento do federalismo produtivo através da reforma tributária

Como o porta-aviões civil viabiliza o mar como espaço de integração nacional

A indústria naval costuma ser classificada como um setor de transportes, defesa ou produção de embarcações. Essa classificação, embora correta, é estreita, pois em um país com a extensão territorial, o litoral e a rede hidrográfica do Brasil, a construção naval pode exercer função muito mais abrangente: produzir infraestrutura móvel para integrar o território nacional.

Nesse modelo, o estaleiro não fabrica apenas navios - ele também constrói plataformas capazes de transportar, concentrar e deslocar funções que normalmente dependeriam de grandes instalações fixas, pois uma embarcação adaptada poderia servir como terminal logístico, aeroporto flutuante, hospital, oficina industrial, central de geração de energia, centro de telecomunicações, depósito, unidade de defesa civil ou base temporária de serviços públicos.

A expressão “porta-aviões civil”, empregada neste artigo como hipótese conceitual, descreve uma grande plataforma marítima adaptada à aviação e à logística civis. O objetivo não seria reproduzir a finalidade militar de um porta-aviões, mas aproveitar sua lógica estrutural: concentrar uma pista, instalações técnicas, abastecimento, manutenção, armazenagem e comando operacional em uma unidade deslocável. Nesse sentido A indústria naval tornar-se-ia uma verdadeira indústria de construção territorial, pois ela produziria algo intermediário entre o veículo e a cidade: um território funcional móvel.

1. Da embarcação ao território funcional

Uma rodovia liga pontos fixos. Um porto recebe embarcações. Um aeroporto depende de determinada localização geográfica. Uma plataforma marítima móvel, ao contrário, pode transportar consigo parte da infraestrutura necessária à atividade econômica, pois é possível imaginar uma unidade que reúna:

• pista ou estrutura de pouso;
• hangares e oficinas;
• geração própria de energia;
• armazenagem de combustíveis e mercadorias;
• instalações hospitalares;
• alojamentos;
• centro administrativo;
• equipamentos de telecomunicações;
• serviços aduaneiros e logísticos;
• sistemas de resposta a emergências.

O ativo deixa de ser apenas um meio de transporte e passa a ser um meio de produção territorial. Em vez de transportar somente pessoas ou mercadorias, transporta capacidade operacional.

Essa concepção aproxima-se da função desempenhada pelo supply crawler em Sid Meier’s Alpha Centauri. No jogo, uma unidade pode produzir recursos longe da cidade e transferir economicamente essa produção para a base à qual está vinculada. Sua localização material e sua imputação econômica não precisam coincidir. Aplicada essa lógica ao federalismo brasileiro, essa analogia permite imaginar uma plataforma que opere em diferentes regiões, mas que esteja vinculada administrativa, empresarial e logisticamente a uma cidade-base. A embarcação poderia prestar serviços no Rio de Janeiro, em Salvador ou em Recife, embora sua empresa proprietária, seu centro de comando, suas oficinas e seu porto-base estivessem localizados em Vitória, pois a cidade-base funcionaria como a cidade que “mantém” a unidade no jogo econômico da realidade nacional, pois ela suportaria parte dos custos permanentes da unidade produtiva e receberia os efeitos econômicos da cadeia produtiva.

2. A indústria naval como indústria de base

Uma indústria é considerada de base quando fornece insumos, equipamentos ou capacidades essenciais ao restante do sistema produtivo. Sob esse critério, uma política naval de grande escala poderia ter efeitos comparáveis aos da siderurgia, da construção pesada, da energia e da indústria de máquinas, pois a construção de uma plataforma marítima complexa movimentaria:

• siderurgia;
• engenharia mecânica;
• construção elétrica;
• motores e turbinas;
• eletrônica e sistemas de controle;
• softwares de navegação;
• indústria aeronáutica;
• telecomunicações;
• equipamentos hospitalares;
• refrigeração;
• produção de cabos;
• serviços de engenharia;
• seguros e financiamento;
• formação de marítimos e técnicos.

A legislação brasileira já reconhece parcialmente essa dimensão estratégica. O Programa de Estímulo ao Transporte de Cabotagem, conhecido como BR do Mar, tem entre seus objetivos ampliar a frota, estimular a indústria naval de cabotagem, formar marítimos nacionais, incentivar instalações portuárias e equilibrar a matriz logística. A própria lei relaciona cabotagem, construção naval, segurança nacional, inovação e desenvolvimento sustentável.

A Lei nº 9.432 define cabotagem como a navegação entre portos ou pontos do território brasileiro pela via marítima ou pela combinação desta com vias navegáveis interiores. Isso demonstra que o mar e os rios não precisam ser considerados sistemas opostos: podem compor uma única rede logística nacional.

A expansão conceitual proposta aqui consiste em dar um passo além. A embarcação não seria apenas aquilo que circula entre infraestruturas fixas. Ela própria se tornaria infraestrutura.

3. A falsa oposição entre Brasil marítimo e Brasil continental

A geopolítica brasileira frequentemente apresenta uma oposição entre duas vocações: a continental e a marítima, pois de um lado está o Brasil interior, associado às fronteiras terrestres, à agricultura, às ferrovias, às rodovias e às bacias hidrográficas, enqaunto do outro está o Brasil atlântico, associado aos portos, ao comércio exterior, à Marinha, à cabotagem e à projeção internacional.

Essa oposição pode ser superada, já que o Brasil não precisa escolher entre ser marítimo ou continental, pois ele pode empregar o mar para integrar o continente, uma vez que a navegação costeira pode ligar polos industriais e urbanos sem exigir que todo o transporte atravesse longas distâncias por rodovia, enqaunto as hidrovias podem conectar o interior aos portos, uma vez que as plataformas móveis poderiam aproximar serviços e infraestrutura de regiões cujo atendimento por instalações fixas seria caro, demorado ou mesmo irregular. 

Nesse sentido, o mar torna-se uma extensão funcional do território, e não sua fronteira exterior e nessa perspectiva a indústria naval seria uma das responsáveis pela articulação entre:

• litoral e interior;
• portos e hidrovias;
• transporte marítimo e aéreo;
• estaleiros e indústria pesada;
• infraestrutura permanente e infraestrutura deslocável;
• mercado interno e comércio internacional.

A continentalidade e a maritimidade deixam de ser identidades rivais e passam a ser dimensões complementares da mesma integração nacional.

4. O mar livre como liberdade de organização

A expressão “mar livre” não deve ser compreendida como se o mar fosse um espaço sem soberania, legislação ou tributação, pois a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, em vigor para o Brasil desde 16 de novembro de 1994, reconhece no alto-mar liberdades como navegação, sobrevoo, instalação de cabos, pesquisa e construção de certas instalações permitidas pelo direito internacional. Essas liberdades, entretanto, devem ser exercidas de acordo com a Convenção e com os direitos dos demais Estados.

Além disso, o mar territorial, as águas interiores, a zona econômica exclusiva, os portos e a plataforma continental estão sujeitos a regimes jurídicos diferentes. Uma embarcação também está vinculada ao Estado de sua bandeira, ao registro de propriedade, às normas trabalhistas aplicáveis, às autoridades marítimas, à legislação portuária e às regras de segurança.

Portanto, o mar não é um vazio jurídico, pois sua liberdade econômica decorre de outra característica: a possibilidade de separar e combinar diferentes pontos de conexão jurídica. 

Nesse sentido, uma empresa de infraestrutura marítima precisa decidir:

• onde ficará sua sede;
• onde estará sua administração efetiva;
• em qual país ou registro será matriculada a embarcação;
• qual será seu porto-base;
• onde serão realizadas as manutenções;
• onde estarão os estaleiros e fornecedores;
• de onde partirão os transportes;
• onde estarão os clientes;
• como será financiado o ativo;
• quem será o proprietário e quem será o operador;
• como serão estruturados afretamento, locação e prestação de serviços.

É nesse sentido que o mar produz liberdade para o planejamento tributário: não por afastar a incidência das leis, mas por multiplicar os nexos territoriais legítimos da atividade econômica, uma vez que o planejamento não consistiria em ocultar operações ou criar sedes fictícias, mas em escolher, dentro da lei, como distribuir propriedade, administração, operação, financiamento e prestação dos serviços.

5. A cidade-base e o antigo nexo do ISS

Antes da reforma tributária do consumo, o ISS permitia, ao menos em parte, a construção de um vínculo entre a empresa prestadora e o município onde estava localizado seu estabelecimento, pois a regra geral da Lei Complementar nº 116 determina que o serviço é considerado prestado e o imposto devido no local do estabelecimento prestador ou, na ausência deste, no domicílio do prestador. A própria lei contém numerosas exceções, nas quais o imposto é atribuído ao local da execução, do tomador, do imóvel, do evento ou de outro elemento territorial.

A regra nunca foi absolutamente baseada na origem. Ainda assim, ela permitia imaginar uma política municipal de atração de empresas prestadoras de serviços. No caso do modelo do porta-aviões civil, Vitória poderia procurar concentrar:

• a empresa proprietária;
• a empresa operadora;
• o comando administrativo;
• o porto-base;
• os serviços de engenharia;
• as oficinas;
• a manutenção;
• os contratos;
• o treinamento de trabalhadores;
• a armazenagem e o abastecimento.

A arrecadação de ISS correspondente a determinadas atividades poderia reforçar o vínculo entre o projeto e o município. Esse vínculo não era apenas tributário, pois a presença da empresa geraria empregos, demanda por imóveis, formação técnica, compras locais e desenvolvimento da cadeia de fornecedores. Mas a receita municipal direta ajudaria a justificar o investimento público realizado para receber o empreendimento.

O município poderia raciocinar da seguinte forma: se eu fornecer infraestrutura portuária, qualificação profissional, segurança jurídica e ambiente empresarial, parte do tributo gerado pela empresa instalada retornará ao próprio município.

Essa era a engrenagem de um possível federalismo produtivo municipal.

6. A reforma tributária e a tributação no destino

A Emenda Constitucional nº 132 alterou profundamente essa lógica ao criar o Imposto sobre Bens e Serviços, pois o IBS possui legislação única e uniforme em todo o território nacional. e cada estado e município pode fixar sua própria alíquota, mas, como regra, a alíquota do ente deve ser a mesma para todas as operações com bens e serviços. O imposto é cobrado pelo somatório das alíquotas do estado e do município de destino da operação. A concessão de benefícios financeiros ou fiscais relativos ao IBS também foi vedada, salvo nas hipóteses expressamente previstas pela Constituição.

A Lei Complementar nº 214 desenvolveu os critérios de localização. Entre outros exemplos, estabeleceu como destino:

• o local de entrega do bem móvel;
• o local do imóvel para serviços relacionados a imóveis;
• o local da prestação para certos serviços presenciais;
• o local de início do transporte de passageiros;
• o local de entrega da carga para o transporte de mercadorias;
• o domicílio do destinatário em determinadas operações residuais.

Esses critérios procuram aproximar a arrecadação do lugar em que ocorre o consumo, a fruição ou a destinação econômica da operação, pois a administração do IBS também passou a ser exercida de forma integrada pelo Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços. 

Além disso, a Lei Complementar nº 227 atribui ao CGIBS competências para editar regulamento único, uniformizar interpretações, arrecadar, efetuar compensações e distribuir o produto da arrecadação entre estados e municípios e o resultado é a redução da capacidade de cada município para construir autonomamente um regime tributário setorial.

7. Por que a reforma pode ser considerada um tiro no pé

Considerada sob a perspectiva da simplificação tributária, a reforma procura reduzir cumulatividade, conflitos de competência e guerra fiscal. Considerada sob a perspectiva do federalismo produtivo, porém, ela pode produzir um efeito adverso: enfraquecer o vínculo entre a localização dos fatores de produção e a receita tributária municipal.

Uma cidade-base pode suportar custos como:

• acessos portuários;
• saneamento;
• fiscalização urbana;
• formação profissional;
• mobilidade dos trabalhadores;
• habitação;
• segurança;
• serviços públicos;
• preparação de áreas industriais;
• integração entre porto e cidade.

Entretanto, a arrecadação do IBS decorrente das operações da empresa não necessariamente ficará nessa cidade.

Imagine-se uma plataforma administrada em Vitória que:

• inicie transportes de passageiros no Rio de Janeiro;
• entregue mercadorias em Santos;
• realize serviços físicos em Salvador;
• seja contratada por empresas domiciliadas em São Paulo;
• opere temporariamente em diversos portos brasileiros.

A parcela municipal do IBS tenderá a acompanhar os destinos definidos para cada operação. A existência da sede, da direção empresarial e do porto-base em Vitória não será suficiente para assegurar ao município a arrecadação correspondente ao conjunto da atividade.

Surge uma dissociação: o município concentra os custos fixos da infraestrutura, mas a receita do imposto sobre o consumo acompanha a dispersão dos serviços. É nesse sentido específico que a reforma pode ser chamada de tiro no pé, pois ela não destrói a possibilidade técnica de construir uma plataforma naval, mas também não proíbe uma empresa de escolher Vitória como sede: o que ela enfraquece é o incentivo tributário para que Vitória trate o empreendimento como projeto municipal próprio, matando o senso de empreendedorismo governamental, conforme apontado por Mariana Mazzucato.

8. Neutralidade tributária e neutralização territorial

O princípio constitucional da neutralidade busca evitar que a tributação distorça excessivamente decisões econômicas. Em teoria, uma empresa deveria escolher sua localização pela eficiência produtiva, e não apenas pelo benefício fiscal.

O problema é que nenhuma localização é verdadeiramente neutra, pois um município oferece infraestrutura, trabalhadores, serviços públicos, instituições, espaço urbano e integração logística. Quando o tributo ignora parcialmente esses investimentos para acompanhar exclusivamente o destino do consumo, a neutralidade fiscal pode transformar-se em neutralização territorial, pois a cidade deixa de dispor de um instrumento relevante para financiar a própria construção do polo produtivo.

Além disso, a exigência de que a alíquota municipal seja, como regra, uniforme para todas as operações limita estratégias seletivas, pois o município ainda pode fixar sua alíquota geral, mas não pode criar livremente uma alíquota favorecida de IBS apenas para a indústria naval ou para plataformas de infraestrutura móvel.

Isso reduz a experimentação federativa, pois, antes, municípios diferentes podiam testar combinações distintas de tributação, serviços urbanos, incentivos e programas de cidadania fiscal. No novo sistema, a diversidade local é substituída, em grande medida, por legislação uniforme, administração integrada e tributação no destino.

A simplificação é obtida mediante redução da autonomia institucional.

9. O enfraquecimento da cidadania fiscal local

A mudança também afeta a possibilidade de relacionar desenvolvimento econômico e cidadania fiscal, pois programas municipais de créditos vinculados à emissão de notas fiscais dependem da existência de receita municipal associada à operação. Quando a receita acompanha o destino e é distribuída por um sistema nacionalmente coordenado, torna-se mais difícil para uma cidade-base construir um programa no qual o consumidor, o trabalhador e o empreendimento naval participem de uma mesma comunidade tributária.

No modelo anterior, seria possível imaginar:

1. uma empresa naval instalada em Vitória;
2. trabalhadores e fornecedores locais;
3. arrecadação municipal de serviços;
4. devolução de parte da arrecadação aos tomadores;
5. utilização dos créditos em políticas locais;
6. reforço do apoio social ao polo industrial.

Esse circuito criaria uma conexão visível entre empresa, nota fiscal, arrecadação e território, enquanto o IBS tende a transformar esse vínculo em uma relação mais abstrata, pois o imposto é arrecadado e distribuído segundo critérios nacionais de destino, sob administração integrada. A comunidade fiscal deixa de coincidir necessariamente com a comunidade produtiva.

10. O que a reforma não elimina

A crítica não deve ser convertida na afirmação exagerada de que todo planejamento naval foi proibido, pois a própria Constituição prevê a não incidência do IBS sobre exportações, a manutenção de créditos do exportador e mecanismos de desoneração da aquisição de bens de capital. Esses mecanismos podem envolver crédito integral e imediato, diferimento ou redução de alíquota, uma vez que também são admitidos tratamentos para regimes aduaneiros especiais e zonas de processamento de exportação.

Continuam relevantes:

• tributação da renda e do lucro;
• depreciação dos ativos;
• financiamento;
• fundos da marinha mercante;
• regimes aduaneiros;
• exportações;
• registro das embarcações;
• bandeira;
• afretamento;
• propriedade do ativo;
• contratos internacionais;
• preços de transferência;
• localização das oficinas;
• concessões e arrendamentos portuários;
• taxas e preços públicos;
• incentivos creditícios;
• cessão de terrenos;
• investimentos em infraestrutura.

O Registro Especial Brasileiro, por exemplo, continua compondo o regime jurídico das embarcações brasileiras e é realizado perante o Tribunal Marítimo, de maneira complementar ao registro de propriedade marítima.

Portanto, o planejamento tributário naval não desaparece. Ele muda de escala, pois sai parcialmente do município e desloca-se para:

• legislação federal;
• comércio exterior;
• tributação internacional;
• regimes de investimento;
• organização societária;
• financiamento de longo prazo;
• administração do IBS;
• políticas nacionais de infraestrutura.

A reforma mata menos o planejamento em si do que a sua dimensão municipal.

11. Da necessidade de um nexo fiscal para a cidade-base

Uma política nacional de infraestrutura móvel deveria reconhecer que o destino do consumo não é o único elemento economicamente relevante, pois também importam:

• a cidade que abriga o porto-base;
• o município em que se localiza a administração;
• o local de manutenção;
• o polo de formação dos trabalhadores;
• o local onde o ativo permanece quando não está operando;
• o território que suporta os custos ambientais e urbanos;
• o estado que organiza a cadeia de fornecedores.

Uma possível correção institucional seria criar mecanismos de partilha que reconhecessem simultaneamente o destino da operação e a contribuição da cidade-base. Por exemplo, a arrecadação gerada por uma plataforma móvel poderia ser dividida entre:

1. o município de destino do serviço;
2. o município de origem ou início da operação;
3. o município do porto-base;
4. o estado responsável pela infraestrutura principal;
5. fundos destinados à manutenção da cadeia naval.

Isso não exigiria necessariamente a restauração integral do ISS. Poderia ser feito por meio de critérios especiais de distribuição, fundos de desenvolvimento ou transferências vinculadas ao impacto territorial da atividade.

O objetivo seria evitar que a cidade-base se transforme numa simples hospedeira de custos.

12. Vitória como centro de infraestrutura marítima móvel

Vitória apresenta uma posição conceitualmente interessante para esse modelo por reunir porto, capital estadual, proximidade entre áreas urbanas e marítimas e possibilidade de integração com a cadeia logística do Espírito Santo, pois uma empresa sediada nessa cidade poderia administrar plataformas utilizadas em diferentes regiões do litoral brasileiro. O complexo econômico capixaba reuniria:

• comando;
• financiamento;
• engenharia;
• formação profissional;
• manutenção;
• abastecimento;
• gestão de contratos;
• seguros;
• tecnologia;
• pesquisa.

As plataformas funcionariam como extensões móveis desse complexo., mas sob o sistema de destino, os serviços prestados fora do Espírito Santo tenderiam a gerar IBS para os entes definidos como destinatários das operações. Vitória manteria parte dos efeitos econômicos indiretos, como empregos, propriedade e consumo local, mas perderia a expectativa de concentrar a tributação dos serviços apenas por hospedar a sede.

O projeto continuaria possível, porém dependeria muito mais de política industrial, crédito, concessões, investimentos públicos e instrumentos nacionais de partilha.

A iniciativa municipal isolada perderia força.

13. A indústria naval como resposta à rigidez territorial

O Brasil possui enorme demanda por infraestrutura, mas a construção de instalações fixas em todos os lugares pode ser economicamente inviável, pois uma infraestrutura móvel permite deslocar capacidade conforme:

• sazonalidade;
• emergência;
• congestionamento;
• obras temporárias;
• crescimento regional;
• eventos;
• desastres naturais;
• necessidade hospitalar;
• expansão do transporte;
• mudanças nas rotas comerciais.

Isso introduz flexibilidade no planejamento nacional, pois a plataforma pode ser considerada uma espécie de capital territorial circulante. Em vez de permanecer imobilizada em um único ponto, ela leva capacidade produtiva para onde existe demanda.

Essa mobilidade não elimina a importância das cidades. Pelo contrário: exige cidades-base altamente especializadas, capazes de manter, administrar e renovar os ativos.

A contradição da reforma está precisamente aí. pois quanto mais móvel se torna a infraestrutura, mais importante se torna identificar e remunerar corretamente o território que lhe dá sustentação permanente.

Conclusão

A indústria naval pode ser concebida como muito mais do que um setor de transporte ou defesa, pois  ela pode tornar-se indústria de base, indústria de bens de capital e indústria de construção de infraestrutura móvel.

Nesse modelo, a oposição entre Brasil marítimo e Brasil continental perde sentido, pois o mar serve ao continente, os rios alimentam os portos, as plataformas levam infraestrutura a diferentes regiões e as cidades costeiras tornam-se centros de comando de redes nacionais. Nesse sentido, o mar livre também amplia a liberdade de planejamento tributário, não por constituir uma zona sem lei, mas por permitir a coordenação legítima de diferentes conexões: bandeira, registro, sede, porto-base, local da operação, destino do serviço, financiamento e propriedade. A reforma tributária não destrói essa possibilidade material, pois um estaleiro continuará podendo construir uma plataforma, uma empresa continuará podendo sediar-se em Vitória, enquanto a embarcação continuará podendo operar em diferentes pontos do litoral.

Mas o que a reforma enfraquece é a dimensão federativa do projeto, pois ao privilegiar o destino, uniformizar a legislação, restringir benefícios e concentrar a administração do IBS, ela reduz a capacidade de um município vincular sua política industrial à arrecadação da empresa que decidiu acolher.

O tiro no pé consiste em separar o território que constrói a capacidade produtiva do território que recebe o imposto sobre o consumo, pois a reforma preserva o navio, mas enfraquece a cidade que poderia mantê-lo, 

Uma política verdadeiramente nacional de integração marítima precisaria reconciliar neutralidade tributária e responsabilidade territorial, poia o município de destino deve participar da arrecadação, mas a cidade-base, o porto, o estaleiro e a cadeia industrial não podem ser tratados como elementos fiscalmente invisíveis.

O Brasil superará a oposição entre mar e continente quando compreender que a indústria naval não constrói apenas embarcações, uma vez que ela constrói território brasileiro em movimento. E nesse sentido, ela cria pontes.

Bibliografia comentada

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, com as alterações da Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023.
Fonte fundamental para o estudo do IBS. Os arts. 156-A e 156-B estabelecem neutralidade, legislação uniforme, tributação no destino, autonomia para fixação de alíquotas gerais e administração integrada pelo Comitê Gestor. A leitura é indispensável para compreender por que a reforma reduz a possibilidade de benefícios municipais setoriais.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025.
Regulamenta o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo. É especialmente importante para examinar os critérios que determinam o local de cada operação, inclusive transporte de passageiros, transporte de carga, serviços presenciais e operações vinculadas ao domicílio do destinatário.

BRASIL. Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026.
Institui e disciplina o Comitê Gestor do IBS, seu funcionamento administrativo, o processo tributário e a distribuição da arrecadação. Demonstra a passagem de uma administração municipal autônoma do ISS para uma gestão integrada do novo imposto.

BRASIL. Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.
Disciplina o ISS e permite comparar o regime anterior com o IBS. Sua regra geral de vinculação ao estabelecimento prestador, acompanhada de numerosas exceções, fornecia maior espaço para estratégias municipais baseadas na instalação de empresas prestadoras.

BRASIL. Lei nº 9.432, de 8 de janeiro de 1997.
Dispõe sobre a ordenação do transporte aquaviário e define modalidades como cabotagem, navegação interior e apoio marítimo. É útil para pensar juridicamente a integração entre costa, portos e vias navegáveis interiores.

BRASIL. Lei nº 14.301, de 7 de janeiro de 2022 — Programa BR do Mar.
Relaciona cabotagem, ampliação da frota, indústria naval, formação profissional, inovação, instalações portuárias e equilíbrio da matriz logística. Embora não contemple integralmente a ideia de infraestrutura móvel desenvolvida neste artigo, oferece uma base legislativa para tratar a construção naval como instrumento de política nacional.

BRASIL. Decreto nº 1.530, de 22 de junho de 1995, e Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.
Fontes essenciais para evitar a interpretação equivocada do “mar livre” como espaço sem jurisdição. A Convenção reconhece liberdades marítimas, mas também organiza as competências dos Estados costeiros, dos Estados de bandeira e da comunidade internacional.

BRAUDEL, Fernand. O Mediterrâneo e o mundo mediterrânico na época de Filipe II.
Obra relevante para compreender o mar não como vazio entre territórios, mas como espaço histórico de circulação, integração, economia e formação de sistemas regionais.

MAHAN, Alfred Thayer. The Influence of Sea Power upon History.
Clássico do pensamento marítimo. Sua ênfase está no poder naval e na projeção dos Estados, mas seus conceitos sobre frota, portos, comércio e infraestrutura ajudam a compreender a importância estrutural do domínio das redes marítimas.

NORTH, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance.
Oferece instrumentos para analisar como regras tributárias alteram incentivos. A reforma pode ser interpretada como mudança institucional que reduz determinados custos de transação, mas também restringe experiências federativas e estratégias locais de desenvolvimento.

COASE, Ronald H. “The Problem of Social Cost”.
É útil para avaliar a diferença entre quem recebe a arrecadação e quem suporta os custos urbanos, ambientais e institucionais de uma atividade. A cidade-base pode absorver externalidades sem receber proporcionalmente o tributo gerado pelas operações.

DE SOTO, Hernando. The Mystery of Capital.
Ajuda a pensar o papel das estruturas jurídicas na conversão de ativos físicos em capital. Uma plataforma marítima torna-se economicamente mais poderosa quando seus direitos de propriedade, registro, operação, financiamento e utilização podem ser claramente organizados e combinados.