Imaginar que o Império Romano tivesse sobrevivido até a contemporaneidade exige mais do que simplesmente vestir instituições modernas com nomes latinos. O exercício torna-se intelectualmente mais fértil quando se pergunta como determinadas estruturas romanas poderiam evoluir diante de problemas modernos: tributação do consumo, autonomia municipal, desenvolvimento de territórios periféricos e incentivos fiscais destinados a consolidar economicamente as cidades.
Sob essa perspectiva, é possível imaginar uma Roma contemporânea organizada segundo uma fórmula que poderia ser resumida assim: um Império, uma soberania, mas diferentes regimes fiscais segundo a função econômica e territorial de cada região, poia nas antigas províncias e áreas de colonização, mecanismos semelhantes ao ISSQN e ao taxback poderiam funcionar como instrumentos de desenvolvimento urbano, formalização econômica e fixação populacionalm enquanto na Itália e sobretudo no grande núcleo metropolitano romano, por outro lado, poderia prevalecer um sistema tributário baseado no consumo e no destino, semelhante conceitualmente ao IBS brasileiro.
Não seria exatamente o princípio chinês de “um país, dois sistemas”, mas seria algo mais tipicamente romano: uma ordem imperial capaz de atribuir estatutos jurídicos distintos aos territórios de acordo com a posição que ocupassem dentro do Império.
Da res mancipi à geografia jurídica do Império
A primeira cautela necessária diz respeito à conhecida distinção romana entre res mancipi e res nec mancipi, uma vez que a classificação não correspondia propriamente a uma divisão entre “território metropolitano” e “território colonial”, pois se tratava de uma categoria do direito das coisas, com importantes consequências quanto às formas de aquisição e transferência da propriedade.
Mas existe um componente territorial que torna a comparação particularmente sugestiva. Gaio registra entre as coisas sujeitas à mancipatio as terras e construções localizadas na Itália. Em contrapartida, os terrenos provinciais não eram submetidos ao mesmo regime, pois o próprio jurista distingue as terras provinciais sujeitas a stipendium ou tributum e observa que apenas os terrenos itálicos podiam ser transmitidos pelas formas próprias da mancipatio.
Portanto, embora fosse incorreto traduzir simplesmente res mancipi como “terra metropolitana” e res nec mancipi como “terra colonial”, existe por trás da classificação uma verdadeira geografia jurídica da propriedade.
A Itália ocupava uma posição privilegiada, enquanto as províncias, por sua vez, estavam submetidas a uma relação diferente com o poder imperial e essa diferença jurídica também possuía uma dimensão tributária.
Itália e províncias: uma assimetria fiscal romana
Durante o Principado, Roma e a Itália foram largamente isentas da tributação direta que incidia sobre as províncias, pois o tributum provincial assumia, entre outras formas, a tributação da terra — tributum soli — e a tributação pessoal — tributum capitis. O Oxford Classical Dictionary ressalta justamente essa diferença entre a imunidade da Itália e a sujeição das províncias aos tributos diretos, o que significa que Roma não administrava seu espaço político como se todos os quilômetros quadrados do Império fossem juridicamente equivalentes, uma vez que havia uma hierarquia territorial incorporada ao próprio Direito e esse ponto é essencial para este exercício contrafactual, pois um Império Romano moderno não precisaria necessariamente estabelecer uma única fórmula tributária uniforme de Lisboa à Síria, da Britânia ao Egito, já que sua própria tradição histórica ofereceria argumentos para uma fiscalidade diferenciada conforme a natureza econômica, política e estratégica dos territórios, pois a metrópole poderia ter um regime, enquanto as cidades provinciais poderiam ter outro e as fronteiras em processo de ocupação poderiam possuir incentivos especiais e as cidades que atingissem determinado estágio de desenvolvimento poderiam receber privilégios adicionais, pois é precisamente aí que aparece uma instituição romana particularmente interessante: o ius Italicum.
O ius Italicum: quando uma cidade provincial se aproximava juridicamente da Itália
Certas comunidades provinciais recebiam privilégios que as aproximavam juridicamente da condição do solo itálico. O chamado ius Italicum podia produzir, entre outros efeitos, imunidades relacionadas justamente aos tributos diretos que caracterizavam a condição provincial. Fontes jurídicas romanas e a literatura especializada registram cidades provinciais beneficiadas dessa maneira.
Surge então uma ideia extremamente importante: o estatuto econômico de um território poderia ser transformado por decisão jurídica. Geograficamente, a cidade continuava na província; juridicamente, porém, determinados efeitos da condição italiana eram projetados sobre ela.
Essa técnica romana da ficção jurídica oferece uma chave extraordinariamente moderna para pensar políticas regionais, pois uma cidade situada numa área de colonização poderia inicialmente receber incentivos destinados à formação de sua economia. Conforme crescesse, aumentasse sua população, estruturasse seu mercado, consolidasse sua infraestrutura e desenvolvesse capacidade fiscal própria, poderia migrar para outro estatuto tributário.
Teríamos, portanto, não apenas diferentes sistemas fiscais, mas mobilidade institucional entre eles.
O colono como agente econômico da expansão imperial
Nesse ponto, a figura do colono precisa ser compreendida em sentido econômico amplo, pois o homem que lavra a terra produz alimentos, ocupa território e sustenta materialmente a comunidade, mas nenhuma colônia complexa sobrevive apenas de agricultores, pois à medida que a colônia cresce, ela necessita de construtores, hospedarias, transportadores, oficinas, armazenagem, educação, cuidados pessoais, reparos, mercados e inúmeros outros serviços.
O colono abre a terra, mas o prestador de serviços ajuda a transformá-la em cidade - é exatamente aí que um equivalente romano ao ISSQN se tornaria poderoso, pois a tributação municipal dos serviços permitiria que parte da riqueza criada pela própria comunidade fosse capturada localmente e reinvestida em infraestrutura urbana. Mas Roma poderia acrescentar um outro elemento: a devolução parcial do imposto ao consumidor que colaborasse com a formalização econômica. Em outras palavras: taxback.
Do Nota Vitória enquanto laboratório contemporâneo
O programa Nota Vitória oferece um exemplo concreto dessa lógica, pois, na capital capixaba, quem contrata determinados serviços e solicita a NFS-e identificada com CPF pode receber crédito correspondente a 30% do ISS efetivamente pago na prestação. Esses créditos podem ser destinados a conta-corrente, utilizados para abatimento do IPTU ou destinados a instituições habilitadas. O programa alcança, entre outros, hotéis, lavanderias, academias, escolas, salões e oficinas.
É importante perceber a lógica econômica existente por trás da devolução, uma vez que o município abre mão de determinada parcela de sua receita para criar um incentivo comportamental, pois o consumidor passa a ter interesse econômico em:
- pedir a nota fiscal;
- identificar-se pelo CPF;
- preferir prestadores formalizados;
- acompanhar seus créditos;
- eventualmente retornar à cidade para consumir novos serviços.
O cidadão deixa de ser apenas alguém sobre quem recai a tributação e passa a se transformar, ainda que parcialmente, em agente de fiscalização e formalização do mercado.
Transportemos agora esse mecanismo para a Roma contrafactual: um viajante chega a uma cidade imperial distante, hospeda-se, utiliza uma lavanderia, contrata transporte, procura uma oficina, utiliza termas, contrata um escriba, hospeda mercadorias num armazém, compra serviços necessários à continuação da viagem - cada operação formalmente registrada gera receita municipal e, simultaneamente, uma pequena restituição ao consumidor. Quanto maior o número de operações formalizadas, maior a capacidade municipal de financiar ruas, aquedutos, mercados, iluminação, segurança, saneamento e infraestrutura.
A tributação deixa então de ser simplesmente arrecadatória e se transforma em tecnologia de ocupação territorial.
O taxback como instrumento de colonização econômica
Numa região de fronteira, o maior problema do Império não seria apenas conquistar militarmente o território, mas torná-lo economicamente habitável, pois a conquista coloca soldados no território, enquanto a colonização coloca famílias, a economia mantém essas famílias no território e o Direito estabiliza tudo isso.
Por essa razão, um sistema imperial de taxback poderia ser especialmente agressivo nas cidades que Roma desejasse desenvolver, pois quanto mais periférica ou estrategicamente importante determinada cidade, maior poderia ser o incentivo ao consumo local.
Isso produziria um círculo cumulativo:
ocupação → prestação de serviços → documentação fiscal → arrecadação → taxback → novo consumo → crescimento urbano → aumento da base fiscal.
O imposto passaria a funcionar parcialmente como capital circulante territorial, pois o consumidor recebe parte do tributo novamente. Esse dinheiro volta à economia e a cidade aumenta sua atividade econômica, a base tributária cresce e o Império consolida sua presença e Roma estaria transformando política tributária em política de povoamento.
A Itália como espaço metropolitano do consumo
O núcleo italiano poderia funcionar de maneira diferente, pois quanto mais madura uma economia territorial, menor a necessidade de incentivos voltados simplesmente à criação de uma base urbana, ua vez que Roma, Ostia, Mediolanum, Neapolis ou outras grandes cidades poderiam participar de uma tributação centrada principalmente no consumo final.
É aqui que surge a comparação com o IBS brasileiro, pois a Lei Complementar nº 214/2025 regulamentou o Imposto sobre Bens e Serviços dentro da reforma brasileira da tributação do consumo, pois um dos elementos estruturantes do novo sistema é justamente a atribuição tributária associada ao local da operação e, em grande medida, à lógica do destino do consumo.
Sw aplicada ao exercício imaginário, essa lógica significaria que a região economicamente desenvolvida não precisaria mais utilizar a tributação principalmente para induzir a formação da cidade, pois ela tributaria sobretudo a economia já constituída, uma vez que teríamos, portanto, dois movimentos complementares. um na periferia, na tributação como instrumento de construção territorial e outro Na metrópole, na tributação como instrumento de participação pública sobre uma economia de consumo consolidada.
Nec mancipi e mancipi como metáforas — não como equivalências
Nesse ponto, podemos recuperar a intuição inicial da oposição entre mancipi e nec mancipi, desde que seja tratada explicitamente como uma metáfora institucional, pois o solo itálico, relacionado historicamente à propriedade quiritaria e às formas solenes de transmissão, representaria o espaço consolidado da civilização jurídica romana, enquanto o solo provincial representaria um espaço cuja relação jurídica com Roma possuía características diferentes e que estava inserido também numa lógica de tributação provincial. Gaio evidencia essa diferenciação entre terrenos italianos e provinciais.
Assim, numa reconstrução moderna, poderíamos falar figurativamente em dois movimentos:
lógica mancipi — consolidação patrimonial, metropolitana e econômica;
lógica provincial ou nec mancipi — expansão, ocupação, colonização, formação do mercado e integração territorial.
Não seriam conceitos equivalentes aos romanos originais.
Seriam categorias analíticas inspiradas neles, pois essa distinção metodológica é fundamental, porque preserva a força da comparação sem transformar analogia em anacronismo.
Da colônia à metrópole: a promoção jurídica do território
Provavelmente a parte mais interessante do modelo aparece quando introduzimos o ius Italicum, pois uma cidade provincial que se tornasse economicamente madura poderia receber um estatuto equivalente a uma promoção institucional, pois ela começaria como espaço incentivado: taxback elevado; vantagens à instalação de prestadores; benefícios à ocupação; políticas de infraestrutura; estímulos ao comércio local. Gradualmente, sua base econômica se fortaleceria e a cidade passaria de posto de colonização a centro urbano. Depois de alcançar determinada maturidade institucional, poderia receber um regime tributário semelhante ao aplicado às cidades metropolitanas: o ius Italicum, reinterpretado contemporaneamente, tornar-se-ia portanto uma espécie de certificação imperial de maturidade territorial.
Roma não precisaria governar eternamente a periferia enquanto periferia, pois a finalidade da política imperial seria justamente permitir que determinadas periferias deixassem de sê-lo.
Não seria Hong Kong
À primeira vista, alguém poderia chamar essa organização de “um Império, dois sistemas”, mas a comparação com Hong Kong precisa ser limitada, pois a Região Administrativa Especial de Hong Kong passou à soberania chinesa em 1º de julho de 1997 sob o princípio de “um país, dois sistemas”. Sua Lei Básica preservou elementos institucionais próprios e determinou que o sistema e as políticas socialistas da China continental não fossem aplicados na região, mantendo-se o sistema capitalista anterior.
A Roma contrafactual aqui pensada funcionaria de maneira diferente, pois Hong Kong representa uma separação institucional muito mais profunda, enqaunto na hipótese romana, haveria: uma soberania; um direito imperial; uma autoridade política superior comum; uma mesma civilização jurídica; mas estatutos fiscais territorialmente diferenciados. Portanto, uma expressão melhor seria: um Império, uma ordem jurídica, múltiplos regimes territoriais.
Essa formulação é muito mais romana.
A cidade como instrumento de imperialização
Esse sistema produziria uma consequência importante, pois a unidade fundamental do Império deixaria de ser somente a província, mas também seria a cidade economicamente organizada, pois cada município funcionaria como pequena máquina de integração imperial, uma vez que a cidade arrecada.presta serviços públicos.registra transações. devolve créditos, estimula a economia local.transforma circulação em permanência e, quando centenas ou milhares dessas cidades são integradas por estradas, portos, moeda, Direito e instituições comuns, surge uma verdadeira infraestrutura imperial, poia a conquista militar estabelece a fronteira, a municipalização torna a fronteira habitável, a tributação torna a municipalização sustentável e o taxback cria incentivo para que o próprio indivíduo participe dessa construção.
Da conquista militar à conquista econômica
Roma historicamente conquistava territórios com legiões, enqaunto uma Roma contemporânea teria outros instrumentos, como ferrovias, portos, aeroportos, infraestrutura digital, sistema bancário, tributação, crédito, documentação fiscal, incentivos ao consumo.
Nesse cenário, conquistar deixaria de significar simplesmente derrotar militarmente outra população e significaria também tornar determinado território economicamente interoperável com o restante do Império. pois o colono continuaria sendo importante porque trabalha a terra e cria raízes, mas ao seu lado existiria um novo legionário civil: o empreendedor que instala serviços, registra operações, emprega trabalhadores e transforma uma região distante em economia permanente, enqaunto o taxback seria uma das ferramentas utilizadas para produzir essa transformação.
Um Império fiscalmente policêntrico
Chegamos então a uma arquitetura bastante diferente tanto do Estado unitário uniformizador quanto do modelo chinês contemporâneo, pois Roma poderia conservar uma soberania comum enquanto permitisse diferentes regimes tributários conforme as necessidades dos territórios.
Nas regiões de expansão: ISS local + taxback + incentivos territoriais.
Nas regiões consolidadas: tributação ampla sobre o consumo segundo a lógica do destino.
Nas cidades provinciais mais desenvolvidas: progressiva aproximação ao regime metropolitano.
Nas regiões estratégicas: estatutos especiais destinados à ocupação e ao investimento.
Não seria fragmentação do Império - seria exatamente o contrári, uma vez que a diferenciação jurídica serviria à integração política.
Conclusão: a tributação como tecnologia territorial
O exercício contrafactual revela algo importante sobre a natureza do tributo, Eles não servem apenas para arrecadar,, mas também organizam comportamentos, definem vantagens locacionais, influenciam investimentos, criam centros e periferias e favorecem formalização ou informalidade e estimulam ou desestimulam a ocupação de determinados espaços.
Roma compreendeu, à sua maneira, que diferentes territórios podiam possuir diferentes relações jurídicas com o centro imperial e a distinção entre Itália e províncias, a posição peculiar dos terrenos provinciais e instituições como o ius Italicum demonstram que o espaço romano nunca foi juridicamente uniforme.
O Brasil contemporâneo oferece outros instrumentos: ISSQN, IBS, créditos fiscais e programas municipais de devolução como o Nota Vitória. Vitória demonstra concretamente que parte do imposto sobre serviços pode retornar ao consumidor e criar incentivo econômico para a emissão da nota fiscal.
Combinados num exercício histórico, esses elementos permitem imaginar uma Roma surpreendentemente plausível, pois um Império em que a metrópole tributa o consumo de uma economia já consolidada, enquanto as cidades das regiões em expansão utilizam impostos municipais e taxback para atrair pessoas, formalizar serviços e produzir densidade econômica.
O resultado não seria propriamente “um Império, dois sistemas”.
Seria algo mais sofisticado, pois um Império, uma soberania, uma civilização jurídica e múltiplas geometrias fiscais destinadas a transformar conquista territorial em permanência econômica.
Nesse modelo, a legião conquista o espaço, o colono trabalha a terra, o prestador de serviços constrói a cidade, o município organiza a circulação econômica e o Direito Tributário transforma todos esses movimentos em estrutura permanente de civilização.
Bibliografia comentada
GAIO. Institutas, Livro II. Fonte fundamental para compreender a distinção entre bens sujeitos e não sujeitos à mancipatio e, sobretudo, a diferença jurídica entre terrenos situados na Itália e terrenos provinciais. É o ponto de partida para evitar que a analogia entre mancipi/nec mancipi e metrópole/colônia seja tomada literalmente.
BURTON, Graham. “Tributum”. Oxford Classical Dictionary. Oxford University Press. Síntese importante sobre a tributação direta romana, a imunidade desfrutada por Roma e pela Itália durante o Principado e a incidência do tributum soli e do tributum capitis nas províncias. Também auxilia na compreensão do ius Italicum.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Marco regulatório fundamental da reforma brasileira da tributação do consumo e do IBS. É útil, neste ensaio, não para estabelecer qualquer filiação histórica entre Roma e o Brasil, mas para oferecer um modelo contemporâneo de tributação ampla de bens e serviços organizado segundo a nova arquitetura federativa brasileira.
PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA. Programa Nota Vitória. Exemplo contemporâneo particularmente interessante de utilização de créditos derivados do ISS como mecanismo de incentivo ao consumidor. A possibilidade de recuperação de parcela do imposto demonstra como tributação, formalização das operações e comportamento do consumidor podem ser articulados numa mesma política municipal.
HONG KONG SPECIAL ADMINISTRATIVE REGION. Basic Law. Referência necessária para estabelecer os limites da comparação com “um país, dois sistemas”. O modelo de Hong Kong envolve uma diferenciação institucional muito mais profunda do que a simples coexistência de regimes tributários territoriais dentro de uma mesma ordem jurídica imperial.
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